分類: 雙週專欄

土地的價值與價格

當孕育萬物的土地成為商品，人們僅以價格高低衡量優劣，忘了溫軟濕潤的大地觸感，拭去了文化與成長記憶，不再滿足於米飯的飽足與野菜的芳香，開始透過各種手段，以促進經濟發展、增加就業機會、解救偏鄉來包裝行銷一連串的卑劣手段，我們期待的合諧與寧靜，安居樂業的幸福生活都將成為永不可及的夢想。

地價屢屢創下新高，媒體報導著每坪百萬、動輒千萬億元的豪宅，對照著一般百姓，一生勞苦也換不到遮風避雨之所，無殼蝸牛運動再起。財團控制著政府，政府剝削著弱勢，投資客如虎豹的炒作買賣。都市早已不適合人們居住，水泥建設帶來所謂的便利與繁榮，也帶走了微風、星空與優適的生活。

在治安、環境、交通不佳的狀況下，若不是為了乞求個三餐溫飽，誰會願意困守水泥叢林？誰會願意在這樣擁擠而匆忙的灰色世界裡討食？

台灣農村的阿凡達

回頭看看農村，似乎還保有福爾摩沙之島的殘影，不過，稻田、水圳、紅磚厝等景色卻漸漸模糊。在農發條例第18條開放後，農地陸續長出豪宅，變質的豪華田園住宅，正以集村農舍之名大肆開發，未來十年，農村再生條例將再以一千五百億的經費，建設「富麗」農漁村。

水泥思維從都市蔓延到農村，土地的價值不再是肥沃的泥土、豐收的喜悅，而是擺在金錢天秤上，將農地轉建地，社區變成工業園區、科學園區。

農村就像電影《阿凡達》中的潘朵拉星球。土地開發的「遊戲」就像《阿凡達》中，人類覬覦潘朵拉星的珍稀礦產，製造出由人類控制的納美人身體出來，用盡其極的騙取納美人的信任，在無法說服納美人之後，最後依然燒殺擄掠的破壞搶奪。

糧食戰爭中的台灣戰略

根據《遠見》雜誌2008年5月的報導，受到全球糧荒危機浮現，不僅小麥、玉米價格飇漲50％以上，稻米價格也緊接著扶搖直上，但由於供給始終不及需求，世界各國紛紛自危。在世界各國都致力提高糧食自給率的同時，台灣依然無懼於糧食戰爭，即使糧食自給率僅有30.5﹪，卻持續「開發」農地。

檢視農委會的統計資料，台灣的耕地面積自1977年至2009年減少了107,316.6公頃，相當於4,146個大安森林公園，近乎四個台北市的面積大小。目前正在進行中的土地強制徵收案中，從北到南引發爭議與抗爭的，包括：

台北縣貢寮田寮洋等東北角海岸土地徵收（688公頃）、土城彈藥庫開發（139公頃）、桃園中壢、平鎮等土地徵收（322公頃）、新竹竹北、芎林開發（447公頃）、竹東二重埔開發（440公頃）、苗栗後龍灣寶特定農業用地準備變工業區（362公頃）、竹南大埔土地徵收（163公頃）、台中后里優良農地作為科學園區使用（246公頃）、彰化二林農地變成科學園區預定地（650公頃）、田中高鐵站土地徵收（183公頃）……，總徵收面積高達3,640公頃，相當於141個大安森林公園、4,412個足球場的面積。

這還沒有包括台灣其他地方，默默在進行中而尚未爆發出爭議的土地徵收案，以及國光石化預計將超過4,000公頃的農漁民生存之地，圈起來做為工業區等大型開發案……。

土地，正被企業與政府聯手侵吞中。

堅持土地正義

在全球暖化，氣候變遷異常的當下，政府一方面鼓勵節能減碳，要求冷氣的溫度不可低於26度，大推「地球日」、「環境日」、「無車日」等活動，一方面正快速摧毀提供生態棲息、調節氣候、蓄水防洪的農村，取而代之以工業區或科學園區，不禁讓人質疑口號式的環境政策，更擔憂起這個小島的未來。

若是經濟發展已經凌駕於基本生存之上，「便利」與「繁榮」的代價便不再只是少了微風輕拂、月夜星空，而是連安身立命、三餐溫飽都將成為奢望。台灣的人民啊！還不看清藍綠政治的短線操作，是如何用盡其極的掏空與欺騙嗎？

我們不敢期待人類偽裝的阿凡達能再度愛上這塊土地上美麗的公主，挺身與我們同戰貪婪的敵人，只有團結一心的大聲怒吼，將這塊土地面臨的燒殺擄掠，傳遞給更多朋友知道，持續的監督與鞭策。我相信，合諧、永續的未來，會站在土地正義的一方。

美麗的土地與耕作的權力，需要我們一起來捍衛（攝影/munch）

國於2005年通過《原住民族基本法》，其中第4條規定「政府應依原住民族意願，保障原住民族之平等地位及自主發展，實行原住民族自治」，是為我國追求國際法精神、承認原住民族權利的一項進步。

惟2005年至今，落實原住民族自治的法案在行政部門內部以及行政、立法部門之間來回緩步衝折，尚未通過，其中的理由先是政黨二次輪替前朝小野大的不利情勢，後有政黨二次輪替後執政黨欲提出自己的法案版本的說法，現任原民會主委上任宣示《原住民族自治區法》為其優先推動之法案後，則為求務實可行，而重新擬出一避免衝擊現有縣市自治的草案版本。

務實可行，固然是現實權力運作下必須有的考量，但若是為求「可行」，而失去了原住民族自治之內涵，則這樣的自治就會產生有名而「無實」的危險。因此，對於原住民族自治之基本精神的掌握，就非常的重要。

歷來常有誤解原住民族自治者，以地方自治和原住民族自治作比擬，質疑原住民族自治後財政來源與治理能力等問題，但是原住民族自治並不等於地方自治，他們至少有幾個面向的差別：

首先，原住民族自治是國際法架構中所承認之民族自決權的一環，也就是說原住民族作為一個民族，有權決定自己的政治未來，包括和它所處的國家的維持怎樣的政治關係，而自治是行使自決權的一個選項。

這樣的自決權是因著原住民族固有主權（inherent sovereignty）而來的，是因為原住民族與其土地之間先於現代國家所存在的特殊關係而存在的；但就地方自治而言，地方自治是國家為了行政的效率、草根的參與、決策過程中充分的在地資訊等理由，進行去中心化（decentralization）的分權工作。兩者在權利的原理上有很大的不同。

此外，在層級上，地方自治是由隸屬於中央、權力低中央的區域性自治公法人（地方政府）在行使自治權限，但完整的民族自治則不應該只是一種地方政府層級的自治，而是以一個民族為單位的公法人（民族政府）和國家維持相對應的關係。易言之，民族政府也應有權參與到國家中和其相關事務的最高決策過程。

最重要的，在土地與自治財源上，原住民族自治政府對其土地的管轄，並不是國家委託或交付地方自治政府管理土地的關係，而是國家基於正義之回復，歸還原住民族因其固有主權而生的土地權利。

也正因為基於正義之回復，對於原住民族自治的財源，國家應該秉持彌補過去包括掠奪土地等錯誤歷史造成原住民族傷害的原則，對原住民族予以直接金錢的補償，或是財政發展計畫的支援。它和中央政府補助地方自治財源的概念亦是大有不同。

原住民自治，是基於對正義的恢復，在未來能有原住民主體性的展現（攝影/鐘聖雄）

（作者為政治大學民族學系助理教授）

（本文轉載自立報 2010-7-19，原文出處請點選這裡）

前言

已經長高的稻子被怪手毀壞了，我們咒罵這是暴殄天物──但我們的社會文化卻常常以浪費作為個人身分地位尊崇的表徵、作為個人平時辛苦工作的慰勞。

被徵收地的居民面對公權力只得無力地哭泣或吼叫，我們心疼他們的遭遇──但我們的社會文化卻常常以心疼與同情作為個人的「時尚」裝飾，對此只消回想八八風災，我們就知道自己常常在潮流過後所顯露的殘忍和冷漠。

遭到強制徵收的農田被質疑是要圖利財團或特定人士，我們抱怨這是極度地不公平──但我們的社會文化卻不斷地教導我們從建立良好人際關係中搶得先機、獲取一般人所無法獲得的利益，能坐就別站、能躺就別坐……；在其中，有誰曾經叮嚀我們別忘了在此競爭之下只能站著的人嗎？好，倘若我們還要辯解前者並不是公平競爭，那麼請問什麼是公平呢？甚至，只要公平就夠了嗎？

何謂公平的內涵，需要仔細檢視。

民主與法治的不足

在苗栗大埔農地強制徵收的議題上，或許首先值得我們回頭思考的是台灣人引以為傲的「民主」。

對許許多多的人來說，民主國家幾乎就要與「一個正常合理的國家」、「一個美好的國家」畫上等號了；而座落在與一個巨大的極權國家相鄰的位置上，我們也常常以民主作為自己在國際間的標榜，意思好像是說，台灣並不落後，台灣正在實踐一種被認為是最開明先進的政治制度，台灣人一樣享受著這樣的制度──就好像那些啃漢堡喝可樂的美國人那樣。

然而，美國在開國之初其實即面對著一項爭議，即在那民主制度底下，究竟是應該放手相信人民的決定，還是應該擔心人民沒有能力做出最好的決定？那後者即是來自於對「一群充滿著問題的人其實很有可能形成一個大有問題的政府」的憂慮。

對此，希特勒或許就是最佳的負面案例，他的獨裁暴虐其實就是在選舉與群眾當中獲得了強大的支持的，以致於希特勒就不會是一個不知何故地從現代史裡冒出來的野心家，而是成為了德國人數十年來揮之不去的共同恥辱。

所以「民主」足夠嗎？「民主」就足以保證我們的美好生活嗎？「民主」就足以建立起一個偉大的國家嗎？唉，從這點來看就知道台灣真的是非常落後、並且還是一個會把這樣的落後當成國家宣傳的非常低俗的國家。所以啦，苗栗縣長就可以憑著這點、告訴那些對他在徵收事件上有所不滿的人，他可是有63.79％的「民意」支持才選上縣長的，於是我們──特別要被挑剔的是，很多對其不滿的人未必是苗栗縣民──如何能夠反對這樣的民意、或說是六成的苗栗民眾的期待呢？

同樣的，苗栗縣政府也要以此項徵收已得到了98％的地主的同意作為回應，因為少數不就是要服從多數嗎？這不就是民主制度嗎？我們從小到大被灌輸的不就是這樣嗎？而過去學校片面且簡陋地進行的一些選舉，不也被認為是在訓練我們認識這樣的民主制度、培養我們的民主精神嗎？

所以啦，非常一致地，像ECFA這樣的政策都可以依照相同的理由而被實行，因為執政者看似總有多數的民意作為支持，倘若有人不同意，很抱歉喔，民主在某個意義上可是比人頭的。但我們能接受這種說法嗎？我們又該如何駁斥它？

當僅僅標榜「民主」都不甚可靠時，那透過民主制度所選舉出來的執政者與立法委員所建立的「法律」又如何可靠呢？之前提到的希特勒不也是透過立法程序來「合法地」迫害猶太人嗎？難道法律就是那麼樣地絕對良善而不可能有惡法嗎？

於是，當苗栗縣政府宣稱他們一切依法行事時，我們是否就以為他們佔了上風呢？唉，偏偏這個社會上就是會有些人把法律「等於」對錯。的確，法律當然「關乎」對錯，但法律卻也可能因為其內容的不周全或謬誤而反倒是錯的；並且，我們也常常忘了法律有其詮釋空間，而如何能夠正確地詮釋法律就不僅僅倚賴著對於法條本身的熟稔。

不，那絕對是不夠的，就如同我們該如何理解〈土地徵收條例〉所說的「增進公共利益」呢？「公共利益」這個詞彙難道不模糊嗎？那麼我們究竟要憑著什麼來理解呢？又換言之，倘若我們非常不滿苗栗縣政府的強制徵收，那麼我們究竟要憑著什麼去反對呢？

政治運作仰賴於公民，公民政治仰賴於信念

回到之前所提及的美國開國時的爭議上，我們就要知道許多文明國家之所以重視教育，並不是因為要讓民眾能有好學歷以獲取好工作，不，它裡頭有很大的意義是要培育出一個真正能夠擔負起民主制度、能夠有足夠的智識做出正確決定的公民，以致於一個國家的穩定運作才能夠真正令人放心地建立在有智慧的人民之上。

於是光從這點我們就能知道為什麼頭頂著「民主」光環的台灣，其國家運作卻常常是一團混亂，因為我們從來沒有從那樣的高度來看待教育，過去的學校教育致力於製造順民，今日的學校教育則只是負責頒發證明。於是，作為必然的結果，今日這徵收農田事件裡的哭喊泣訴、憤恨不平在不遠的他日必定再度重演。

所以，假設我們真有意願解決這樣的問題──而不只是想要感染那種扮演熱血青年的感覺，那麼我以為途徑之一是要建立起我們對人權的真正認識與肯認。從人權發展過程中對於財產權的重視來看，我們真的很難相信今日苗栗縣政府剝奪了人民財產權的這種作為還能夠得到大多數民眾的默許與忽略──因為財產權其實就是人權內涵中至關重要的一項權利。

我們總要懷疑，倘若我努力賺來的財產可以被別人任意地取走或更換，那這種生活還有什麼人權可言？而當財產權都不被保障了，難道我們還能夠擁有居住與遷徙的自由嗎？我們還能夠擁有私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉的自由嗎？甚至在這樣的干擾下，我們還能夠有言論與宗教的自由嗎？

唉！由此檢視，那粗暴的徵收──無論我們是對照憲法條文或人權精神──真是一件不可思議的事情，它其實已經在撼動這個國家的根本，它在某個意義上對於一個文明國家來說甚至是不可忍耐的事情，而就算這些目前反對徵收的地主表示在有合理補償的情況下也願意配合徵收，那麼難道我們就能輕易地說他們是貪婪嗎？啊，這真是對人權無知的人所容易表現出來的那種殘酷冷感，

「因為要護衛自己的財產權，於是希望在自己的財產遭遇變動時能得到合理補償」有什麼錯嗎？在這樣的衝突裡，該負起說服與善後責任的其實是徵收的一方，就前者而言，它必須要能夠說明為什麼這樣的徵收是合理的，那所謂的「依法行政」並沒有回答這個應當被回答的問題，它並不是答案而只是恐嚇、是拒絕溝通。

但為什麼我們卻常常可以聽見那種、把不服多數的少數輕易地批評為貪婪、不合群的這種說法呢？這真要歸功於歷來國民教育的薰陶，它總教導我們要懂得「犧牲小我以完成大我」，但卻從不解釋為什麼「大我」之所以能夠作為「大我」、或「大我」的內涵為何，連帶地也從不解釋我的「我」究竟是如何被認為是「小」的。

此外，這其中也存在著一種投機的個人主義，反正只要受害的不是我，那麼倘若少數人犧牲能使我獲益，那麼也算是撿到便宜；而我所要努力的，就是盡量不要變成那將被犧牲的少數。

結語

在某個意義上，大埔農地的強制徵收爭議正是這社會與文化攜手讓那些農民受到傷害。或換言之，就因為台灣號稱民主國家，所以這罪惡就不會僅僅集中在地方首長、地方政府官員、警察、甚或怪手司機身上，而總要歸於支撐這國家的全體公民。

從某種角度來看，今日的台灣就好像《聖經》〈士師記〉裡所描述的，以色列人因為沒有真理指引、「各人任意而行」（士21：25）的景況。換言之，當民眾的心中缺乏可靠而穩固的信念，對於社會議題要麼不關心、要麼就是三分鐘熱度時，就總有許多人要承受那被允許或默許了的恣意妄為所帶來的傷害。換句話說，當我們總是對真理、公義無感，我們也就真的很難期待這長久以來不斷發生的現象能夠被扭轉過來。

然而在這裡所要強調的，不僅僅是「倘若我們選擇忽視這些農民的財產權所遭受的侵害，則有一天自己的財產權被侵害時也將求救無門」的這種可能性──因為我們很可能在自己順遂的生活中就真的不會遇到這樣的事情，或甚至對於自己的財產權被侵犯了都是不知不覺的，事實上我們總要試著超越這種「己所不欲，勿施於人」的論述與思考方式。

於是，根本地說，我們今天選擇回應那財產權的被侵害，就不僅只是因為我們也可能因此受害，而這其實是更根本地在回應著我們對人與人權的重視──然而，這最終或許仍值得我們自我反省：「我們真的有那麼重視人與人權嗎？而我們又為什麼要重視呢？」

任憑竹南大埔、中科相思寮及其他許多土地被徵收人北上向總統府及監察院陳情，但是苗栗縣政府仍派出怪手及威勢警力，持續在農田上「整地」，並宣稱一切「依法行政」。對於這群土地被徵收人而言，任憑他們強烈的抗議，政府卻宣稱土地所有權已「合法」移轉至國家名下，農民反成為「違法占用」自己世代居住的家園。怎會如此？是什麼樣的法律制度造成這樣的結果？

首先，土地徵收是由國家啟動，發動要件其實相當的寬鬆。我國土地徵收相關規定散佈於許多法規中，若以區段徵收為例，只要是符合平均地權條例第五十三條第一項或土地徵收條例第四條第一項的規定，都可以逕行發動區段徵收。以後者為例，其包含了六款，而這六款所指涉的範圍其實皆相當的含糊廣闊，幾乎是無所不包，如「非都市土地實施開發建設者」即為其一，因此政府往往可以輕易的啟動土地徵收。

其次，須深刻瞭解土地徵收的程序也是對土地被徵收人絕對不利。由於大法官釋字第四百零九號解釋文要求，「於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，土地徵收條例第十條第二項因此規定，「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」但這規定並未落實第四百零九號解釋文要求。

這個公聽會應由核准徵收機關舉辦，而且其舉辦時程應是在提出土地徵收計畫書時，而非於前期事業計畫階段，也非僅是由需用土地人來辦，但目前作法卻扭曲大法官意旨。由於需用土地人（如地方政府）與土地被徵收人立場相對，因此，由需用土地人來舉辦公聽會，明顯是球員兼裁判，在此情形下，公聽會往往流於形式，並無實質意義，這對土地被徵收人相當的不公平。

或有人會問，內政部不是還有徵收核准的審查程序？然現行規定其實非常簡略，僅規定經土地徵收審議委員會審議，由中央主管機關內政部核准而已。法規中不僅對於徵收審查基準、程序皆未為明確規定，且於此重要階段並無賦予被徵收人陳述意見機會，這是屬重大之瑕疵，這也明顯與行政程序法第一百零二條「應給予該處分相對人陳述意見之機會」之規定明顯不相符合。

徵收程序中另一個為人詬病之處乃是所謂的協議價購。根據土地徵收條例規定，地價之補償是以徵收當期之公告土地現值為標準，必要時得加成補償之。但根據實際的情況觀之，需用土地人根本不可能以高於協議時之公告土地現值加成後的價格來購買土地，因此所謂的協議價購往往流於形式，僅是為了符合法律之規定罷了。近年來台北高等行政法院至少已有二次判決，宣告上述程序為違法，這相當值得肯定，惟行政機關卻仍不為所動，這著實讓人遺憾。

由於土地徵收涉及土地利用計畫改變，因此，在都市土地及非都市土地方面，須分別通過都市計畫委員會及區域計畫委員會的審議，有些個案尚且需經過環境影響評估委員會的通過。因此，每當這些委員會開會審查時，就會看見許多來自於被徵收地區的農民在營建署或環保署前大聲抗議，因這幾乎是他們唯一的希望。然而，只要是清楚瞭解這些委員會的組成，就可以知曉彼等的訴求大抵都是無法實現了，因為各委員會幾乎皆是以行政官員為主體。

在上述情況下，只要政府啟動徵收程序，勢必可達成目的，因在土地徵收法制上，土地所有權人是一點位置也沒有的，他們完全是被制度排除在外，在憲法中所享有的權利其實都沒受到尊重。

藉由幾個徵收案，我們看見的是權力擁有者藉由法律制度的設計，對社會弱勢的欺壓與剝奪，我們也悲憤的看見這個徵收法律體制讓人民無路可逃。

徵收制度任意剝奪人民權利，將老農驅離家園（攝影/陳寧）

（作者為政治大學地政學系教授）

（原文刊載於中國時報20100629,出處請點選這裡）