月份: 2008 年 12 月

編按：

本文比較了歐盟的鄉村發展經驗與「農再條例」，作者任教於東華大學環境政策研究所，他認為目前最重要的不是一個新的條例，而是把目前的資源像社區林業、建築文化保存等等如何整合。

相較於歐洲各國政府運用整合力擬定出一個整體發展策略，台灣參閱了那麼多的國外經驗，但似乎仍缺乏整體評估與整合。透過這篇文章的整理，有助於對農村狀況有更全面性的理解。

農人希望在土地上好好務農。

農政單位以「再生」作為農村、農業與農民施政的主要概念，且準備將此名詞放在新法案的名稱上，顯示台灣的農村已被其主管單位認定為已經凋零。這樣的心情，基本上可以從兩個角度來分析，第一是農村可能已經凋零，農政單位承認這些年來的農業施政無法挽救頹勢，因此，重新立下破釜沈舟，置之死地而後生的宏願與決心；第二是農村並沒有真正凋零，而是在後現代的發展過程中，走到了另外的一條路上，但從農政單位的眼中看來，農村已經凋零。

從第一個角度來看，首先，回顧台灣農村的問題，在早期舉辦的幾次全國農業會議時已經顯現無遺，或者，更要溯源到1987、1988年的農民運動風潮；作家吳音寧筆下80年代的台灣農村（吳音寧，2007），是一個農民對於自我處境開始自覺的年代，伴隨著整體社會的解嚴氣氛，農民和他們的廣大支持者們，共同以行動發出了台灣農村發展的訴求。這一次的農民運動，催生了更多的全國農業會議；然而，從1982、1988年因世界糧食危機、520農民運動，到1994、1998、2002年的生態保育議題、加入WTO後農業諮商的議題，以及農業發展新情勢的全國農業會議中的種種討論，終究無法挽救台灣的農村。

從農委會的統計資料來看，台灣2006年農業生產占國內生產毛額比率為1.53％，這個數字顯示了近年鼓勵休耕化、休閒化，與農地自由買賣的土地預期心理作用下，農業產值已經降到了谷底。1.53％這個數字的背後，延伸出了很多難解的問題：因為農業生產的消退， 86.6%的農人變成兼業農（農業統計要覽，2006），而其兼業的收入佔據其總收入的80％，通常兼業的工作是不穩定的，年輕人因此多轉往都市謀生。

在筆者任教的隔壁鄉村鳳林地區，人口從20年前的18,000人減少到目前不到1萬人，有高居19%的老年人口，以及數量高達350個的外籍配偶；台灣農村問題的核心，在於無法因應全球分工的過程中所產生的變動，因而輾轉衍生了失業、老化、中空化、隔代教養、傳統社會結社與認同的崩解，以及因外配所產生的兒童教育、文化適應與社會價值（註一）等等問題。

無庸置疑，農村的再生並不專繫於農村的建設與規劃之上，且此一議題僅僅是農村發展的外圍議題，農村再生條例草案之制訂，雖名為農村之再生，卻止於農村整體建設之規劃與執行，未能碰觸台灣農村問題的核心。

從第二個角度來看，首先要分辨一件事情：「農村」的概念是否還如以往一般，被定義成營農為主的聚落空間？還是已經隨著時代的變遷，逐漸遺失了此一特質，而必須以另外一個名詞「鄉村」取而代之。

知名鄉村研究學者Frederick H.Buttel and William L.Flinn以鄉村主義（Ruralism）和農本主義（Agrarianism）來區分鄉村的兩種屬性，認為住在鄉村的兩批人，鄉村主義者歌頌鄉村自然美景，致力生態與田園景觀的保護，而農本主義者以土地為生計來源，鄉村是他們謀生的地方；Gary P. Green, David Marcouilller也比較了鄉村地區季節性（觀光客和退休人員）及永久性居住者對地區的發展態度；筆者亦曾以居住鄉村中的永久性居民、回流性居民、遷入者，及季節性居民的比較，探討鄉村各種不同屬性居民對居住鄉村的認同情形。

台灣的農村與城市間其實界線並不明顯，大部分的農村和附近都市形成一個城鄉連續體（Rural-Urban Continuum）（Barry Wellman, 1979），其間有很多的通勤者，鄉村已經脫離過去所呈現的耕作、耕地與農民等既定議題，逐漸朝向一個多元、差異的空間實體發展，必須進行實際情形的探討，方能進一步地加以詮釋；鄉村裡面事實上居住著很多在城市謀生的公務員、服務業者、技術工人、退休人員等等非農業人口，即使距離城市較遠的鄉村，也住著很多的非農業人口及休閒度假遊客，而鄉村的永久性居民，過去從農的，如今也有80％以上以兼業為主要收入來源；因此，大部分的農村並不是過去印象中的農業聚落，而是各種不同職業背景、不同生活需求的居住者所組成。

農村再生條例指的應該是以農夫、農耕為主體的農村聚落，然而，這樣純粹的職業背景、結社關係與地域屬性，在台灣已經逐漸地淡化、消失。普遍鄉村所面臨的問題，已不再是農業部門可以獨力完成，它分屬於社會部門、營建部門、文化部門、教育部門、經濟部門等等，甚至是觀光部門。

英國是對鄉村眷戀最深的國家之一，英國人認為鄉村是他們心靈的故鄉，所以，對於鄉村的研究與保存不遺餘力；英國在5、60年代就已經發展出了一套鄉村法案（Countryside Act），近年成立的鄉村處（Countryside Agency）及鄉村社區委員會（Commission for Rural Communities）更以目前鄉村的現況，結合歐盟的政策（LEADER）（註二），制訂了各式各樣的鄉村計畫與鄉村發展行動方案，以不同專業，解決不同區域、不同屬性、不同需求的鄉村問題，並在這些規劃的過程中，以保存英國人的心靈故鄉為主軸；所推動的「讓土地繼續農耕」概念，是為了鄉村社會的永續發展，包括鄉村居住者中農人與非農人的不同需求的照顧。

英國人認為鄉村是大家的，人民既然對鄉村產生了所有權（ownership），因此，也相對必須對鄉村負責任，包括對麥浪景觀、羊洗傳統（註三）、石灰岩建築等等鄉村印象保存所付出的研究、規劃與稅金補貼，NGO的投入與信託制度的成熟運作，也是重要的成功關鍵。英國鄉村處在他們的鄉村工作綱領中設立了兩個目標：「為了鄉村居民，改善他們的生活品質；為了全國人民，改善鄉村的品質。」英國人所認知的鄉村，除了深度了解鄉村本身所呈現的不同價值與多元族群需求之外，也大膽地為鄉村決定了清楚的走向，決定讓鄉村永遠成為英國人心靈的故鄉。

在德國，鄉村的發展也呈現多元的方式推動，3年1次的農村競賽是很重要的農村發展政策。

德國農村競賽的內涵是農村社會發展的一種計畫變遷，充滿了因時因地的行動特質，這個社會技術在德國已行之有年，成功地帶領德國農村從戰後蕭條的陰影中走了出來，步向農村社會、產業、環境、文化以及景觀的文明。德國從1961年開始他們的農村競賽，之後每3年舉辦一次，最近一次參加角逐的農村約有 4800個。各種不同形式的農村競賽，是德國農村更新與農村整體發展的基本執行策略，也是農民們凝聚向心力，共同決定村莊未來前途的重要舞台。

農村競賽的競賽標準並非一成不變，40年來，它呼應了不同時期的農村需求，制訂各個時代的農村發展使命與原則。最近的農村競賽主題則鎖定在生態、景觀與經濟的自發性組織議題。競賽的目標相當重視傳統與未來的結合，競賽過程中要求各農村具體交代如何面對各自的發展條件及文化傳統延續等議題。

英國和德國的鄉村發展，已經逐漸走向一個後現代的思維，亦即強調多元、差異與主體性的思維；鄉村的多元性呈現在鄉村居民的不同組成屬性之上，差異性則展現在個別鄉村的地理條件、經濟與產業及社會與文化特性之上，不同的鄉村擁有不同的景觀面貌、不同的傳統制約、不同的經濟條件、不同型態與強度的社會組織運作，因此，也會有不同的問題和需求，鄉村的主管單位在制訂政策或法令時，必須時刻思考這些多元與差異的特質。

而主體性談的是區域規劃的議題，亦即地區發展的最佳決策過程；鄉村地區因為擁有相對清新的空氣、密度較低的人口、生態保育程度較高的自然景觀，以及較為純樸的人心，因此，英國人認定了保存這些地區是重要的工作，而致力於使得鄉村和城市走不一樣的發展方式，讓鄉村與鄉村居民保留其主體性，與城市做出清楚的區隔。

台灣農村再生條例草案提出1,500億再生基金的構想，除非認定農村是全國人的農村，農村再生是為全國人民籌畫一個高品質的生活與休憩環境，否則將不易完成，國家長久以來數百個以基金編列方式的行政措施，早已為人所質疑；而獎勵式的規劃，由於多數弱勢鄉村面臨人口老化、年輕人離鄉的窘境，不易醞積足夠能量而提出真正符合需求的再生計畫；如過往經驗，或者透過地方民代，或者委託商業顧問代筆，其結果，村落提案常被視為某種政治或商業獲利的機會，執行結果難有實質的成效。

另外，鄉村工作依其屬性均各有職司。這十多年來，文化部門主導了社區總體營造、古蹟與歷史建築的社區守護、地方文化館計畫、有形與無形資產的普查；原住民部門亦不遺餘力地推動部落會議、重點部落營造；環境保護部門每年推動2000多個清淨家園計畫及各種環保法案的執行；水保局推動鄉村社區營造；營建署推動社區規劃師培訓、城鄉新風貌；教育部門的社區大學、鄉土教材、終身學習；農業部門的產業文化、農舍標準圖、漂鳥計畫、休閒農業、有機農業、社區林業；地政部門推動涉及農村土地活化的農村重劃；觀光局的觀光大使，甚至青輔會的遊學台灣等等，這些計畫，持續地在廣大的鄉村區域執行；非政府部門如聯合勸募、信義房屋、若水國際、永齡基金、慈濟志工與世界展望會等等，也各自依其理想與目標，推動著各種面向的鄉村事務。

鄉村向來是各公私部門重要的計畫推動對象，各部會與民間組織均不遺餘力地測試著各自的方案、展現各自的成效，不論在制度面或行動面的經驗都已蓄積一定的成果，這包括了地方發展所必須的社區參與、提案機制、人才培訓、資金籌措、社會企業、社會安全、社區公約制訂、補助的審核督導與陪跑機制、生態基準的訂定、土地使用等等運作；然而，經過了這麼多不同單位的努力，雖然農村再生條例制訂的背景仍將台灣的農村視為凋零的所在，但其實這些年來透過各種不同公私部門的努力，在不斷地挫折與反省中，不少地區與組織已經累積了一定的能量，農政單位所面對的並非是一個完全沒有主體思考的農村社會，若透過詳細的諮詢，將可協助從政者擬出更具創造性的農村政策。

然而，以農村再生條例草案所提出的35個條文，逐一檢視過去台灣十數年民間與政府各部門所從事的農村工作，條文中所規劃的未來農村願景，嚴格來說，並沒有超越這些年來各分散的專職部會與民間組織的工作內涵，草案內容雖圖結構化不同的需求與行動方案，但也相對忽略了參與主體的行動特質。

事實上，台灣現階段的農村工作真正需要的是一個資源整合與問題討論的平台，這個平台必須是跨部會與跨公私部門的，以擺脫各自為政的現象；當既有行政組織進行著各自的資源投入時，更重要的是，如何使其兼顧弱勢均衡與發展卓越的需求，擺脫政府疊床架屋的組織習性，定期檢視何者該作為而不作為，何者正競爭式地進行著錯誤的資源分派與執行，何者將農村工作變相成為各級政權對其選舉樁腳的籠絡與利益的輸送，造成預算的虛擲、生態的斷傷及民主的退化。

註一：外配多為跨國仲介，以金錢買賣為主，常衍生出家庭倫理等社會價值問題。

註二：LEADER為歐盟所提出的鄉村政策，LEADER為法文 Liaison Entre Actions de Developpement de L’Economie Rurale 的縮寫，意指鄉村經濟發展行動連結（Links Between Actions for Development of the Rural Economy）。

註三：羊洗傳統指的是手工清洗羊隻的水池、和工人的洗羊技術等等鄉村景觀。

（作者為國立東華大學環境政策研究所副教授兼所長）

本文參考資料一覽

本文原刊登於農訓雜誌2008年11月號

關於歐盟鄉村政策之比較，延伸閱讀請見  農村「再見」條例？台灣與歐盟鄉村發展政策之比較（文/鐘怡婷）

編按：

「農村再生條例」一讀通過後，引起地方人士不少爭議，認為政策制訂過程沒有尊重農村在地聲音。

12月27日，由一群熱心人士以及東勢在地居民舉辦了「地方討論會」，作者記錄會中的居民意見，這是在地方舉辦的第一場討論會，希望能激起更多的地方討論，也才能制訂出符合農村現狀的法案。

晚間七點剛開始，現場即有超過六十位的與會者，來自東勢，以及鄰近的新社和卓蘭。與會主講者說明完畢之後，現場的在地居民接續發言，其中包括正在執行試辦計畫的社區團隊和東勢在地的社區居民與農民。

地方的居民與農民提到說，他們完全沒有聽說過什麼「農村再生條例」，是後來看到報紙寫到有人在反對，才知道有「農村再生條例」這個東西。而且，法令這個東西，光是聽到就頭大，更不用說去看裡面寫些什麼，如果不是來聽這樣的說明，根本不了解這裡面規定了什麼東西。

發言的地方居民皆提到，這樣牽涉到土地所有權的法令，政府應該要「清楚地、坦白地告訴老百姓」，而且如果沒有了解基層老百姓有什麼真正的需求，這樣的法令就像是「陷阱、糖果衣包了農藥，政府再次強姦農民」。尤其是當中的一位農民朋友提到，如果很好的良田農地都變成了建築區，以後子孫還要靠土地生活的話怎麼辦，土地「不是我們這一代用完就算了！」

而目前為試辦地區的社區團體也都提到，他們所知道的「農村再生條例」是前半段的「農村再生計畫」，水保局告訴他們這是一個「由下而上」的計畫，但是在看了這個條例之後，才知道第三章都是「由上而下」，他們覺得好像被騙。如果這個法令通過，「農村可能完全毀在我們手上」。

曾聽過「農村再生計畫」提案說明會的一位居民說，當時他覺得這個計畫很美好，很嚮往，也曾很熱衷想要去提案，但是社區要整合成一個團體去提案，在他所居住的社區就變成了只有少數人組成的社區發展協會去提案，社區發展協會不是人頭就是親戚，他對這樣的過程非常不滿，而且農民根本不知道是「誰」去整合，要整合什麼，「農民是被宰割的」。

不過，除了這些反應之外，也有執行試辦計畫的團體代表提到，現在農地是不能蓋停車場的，這讓他們要發展觀光休閒產業時受到限制，但是這一個條例會幫農民解套，在農地上如果不耕作的話，還可以做民宿。

由於居民發言踴躍，在時間受限之下無法讓大家盡情討論，尤其是針對為「農地使用解套」這樣的說法。

以上大約是簡單的說明，大略將與會者的發言做了整理。也許其他參與的朋友可以再多做些說明與補充。

最後再補充一點：

主講者對於有關「為農地使用解套」此一說法，現場沒有太多時間的回應。但是會後有幾位朋友談到，「農村再生條例」是沒有為個別土地做變更使用的，而是當土地被劃為「農村再生發展區」時才會被變更用途，因此，這一整區變更為建築用地的地方，是不可能只有一間民宿的，很有可能此一新劃設的建築用地，實質上變成了民宿區，屆時也許再也沒有遊客願意選擇去住這樣一個擁擠區域中的民宿了吧！