庄腳人，值錢佮不值？(1) 圈地發展的疑惑

以「促進農村活化再生，建設富麗新農村」為目的的《農村再生條例》在爭議多時後，竟然在民主進步黨缺席下，「順利」完成三讀。法案過關，執政黨信誓旦旦要以《農村再生條例》作為農村整體發展及規劃建設的法令依據，解決舊有農村社區生活設施用地不足的問題，並利用1,500億的「農村再生基金」執行農村再生計畫，照顧4,000個農漁村及60萬戶農漁民。

「生米已煮成熟飯」，在龐大的政府預算即將投入農村再生之際，雖主管機關找來幾位參與培根課程的社區代表現身說法為政策背書，然而有些疑惑還是在三讀通過的條文間迴盪，這些疑惑或許是杞人憂天？或許可作為執行面的警語？或許可作為修法補正的依據？後續如何發展，還有賴集思廣益……

不是圈地徵收 是圈地發展

在苗栗縣農地徵收事件的浪頭上通過《農村再生條例》，有人把兩件事情連結在一起，認為《農村再生條例》過關，將加速農地徵收。其實，《農村再生條例》的圈地印象，是來自「農村再生發展區」的劃設。圈地的目的真的不是為了徵收，而是計畫在既有非都市土地使用分區劃定及使用地編定下，以土地活化之名，另立門戶搞發展。

何謂「農村再生發展區」？依據《農村再生條例》第3條第1項第3款的定義，係指直轄市或縣（市）主管機關依農村發展需要，擬訂「農村再生發展區計畫」報經中央主管機關核定實施土地活化管理的區域。

從《農村再生條例》第15條規定來看，「農村再生發展區」就相當於實施「農村再生計畫」的農村社區範圍內的「特別區域」。

「特別區域」究竟是直轄市或縣（市）主管機關依據農村社區所提「農村再生計畫」的需求而擬訂，是一種「由下而上」的過程？或者是直轄市或縣（市）主管機關因為土地使用性質差異、因為要實施農村社區土地計畫管理而擬訂，是一種「由上而下」的過程？

圈地主導權在地方政府

不管是由上而下，或是由下而上，從《農村再生條例》第15~17條規定來看，「農村再生發展區」的劃設及「農村再生發展區計畫」的擬訂，主導權就是在直轄市或縣（市）政府。因此引發各界對於圈地的質疑，在苗栗縣徵收農地的事件浪頭上，應屬不意外。

過去過於濫用的土地徵收，導致農民對農村圈地有很大疑慮（攝影/鐘聖雄）

圈地發展的背後

雖然立法說明強調：「農村再生發展區」是一種功能性分區，是因為農村土地在統一的管制標準下，已難符合具有地方特色的農村需求，以致於居民一有積極性的建設行為時，常因未經申請即擅自使用，導致土地違規情事頻傳（第15、17條）。

為活化農村社區土地，以非都市土地使用分區劃定及使用地編定為基礎（《非都市土地使用管制規則》第2、3條），導入「農村再生發展區」的功能性分區，並配合「農村再生發展區計畫」內容實施管理監督。

至於「農村再生發展區」範圍內的土地容許使用項目、認定基準、土地使用強度等，則授權中央主管機關會商中央地政及營建主管機關訂定（第17條）。

簡單講，就是因為現有非都市土地使用管制規則已經不符合要求，又不想尋求程序變更使用分區劃定及使用地編定，只好由《農村再生條例》中央主管機關針對農村社區的發展需求，另立門戶，尋求放寬容許使用項目、許可使用細目，或放寬建蔽率及容積率等等。

何不修法，卻搞一國兩制

依據《非都市土地使用管制規則》，「非都市土地的容許使用項目」、「許可使用細目」、「建蔽率及容積率」、「土地使用分區變更」及「使用地變更編定」等本來就有一套行之多年的標準。如相關規範真如《農村再生條例》立法說明所稱「已難符合具有地方特色的農村需求」的不堪，主管《區域計畫法》的內政部何不儘早著手修正《非都市土地使用管制規則》以適用於農村社區。

難不成，未來國內的非都市土地管制將出現一國兩制？實施「農村再生發展區」範圍內的土地是一套，未實施「農村再生發展區」範圍內的土地又是一套？

甚至，如果政府可以接受「一國兩制」，那麼何不更往前一步，乾脆充分達到「因地制宜」、「充分發揮社區特色」的境界，不同的「農村再生發展區」有不同的土地容許使用項目、土地使用強度，徹底的一國多制。

小結

為「圈地發展」而發展出來的迂迴策略，或許可基於其用心良苦而不去質疑，但為國家長期發展思考，能不困惑恐怕很困難。

（系列待續）

（作者為臺灣大學生物產業機電工程學系教授）