以「促進農村活化再生,建設富麗新農村」為目的的《農村再生條例》在爭議多時後,竟然在民主進步黨缺席下,「順利」完成三讀。法案過關,執政黨信誓旦旦要以《農村再生條例》作為農村整體發展及規劃建設的法令依據,解決舊有農村社區生活設施用地不足的問題,並利用1,500億的「農村再生基金」執行農村再生計畫,照顧4,000個農漁村及60萬戶農漁民。
「生米已煮成熟飯」,在龐大的政府預算即將投入農村再生之際,雖主管機關找來幾位參與培根課程的社區代表現身說法為政策背書,然而有些疑惑還是在三讀通過的條文間迴盪,這些疑惑或許是杞人憂天?或許可作為執行面的警語?或許可作為修法補正的依據?後續如何發展,還有賴集思廣益……
不是圈地徵收 是圈地發展
在苗栗縣農地徵收事件的浪頭上通過《農村再生條例》,有人把兩件事情連結在一起,認為《農村再生條例》過關,將加速農地徵收。其實,《農村再生條例》的圈地印象,是來自「農村再生發展區」的劃設。圈地的目的真的不是為了徵收,而是計畫在既有非都市土地使用分區劃定及使用地編定下,以土地活化之名,另立門戶搞發展。
何謂「農村再生發展區」?依據《農村再生條例》第3條第1項第3款的定義,係指直轄市或縣(市)主管機關依農村發展需要,擬訂「農村再生發展區計畫」報經中央主管機關核定實施土地活化管理的區域。
從《農村再生條例》第15條規定來看,「農村再生發展區」就相當於實施「農村再生計畫」的農村社區範圍內的「特別區域」。
「特別區域」究竟是直轄市或縣(市)主管機關依據農村社區所提「農村再生計畫」的需求而擬訂,是一種「由下而上」的過程?或者是直轄市或縣(市)主管機關因為土地使用性質差異、因為要實施農村社區土地計畫管理而擬訂,是一種「由上而下」的過程?
圈地主導權在地方政府
不管是由上而下,或是由下而上,從《農村再生條例》第15~17條規定來看,「農村再生發展區」的劃設及「農村再生發展區計畫」的擬訂,主導權就是在直轄市或縣(市)政府。因此引發各界對於圈地的質疑,在苗栗縣徵收農地的事件浪頭上,應屬不意外。
過去過於濫用的土地徵收,導致農民對農村圈地有很大疑慮(攝影/鐘聖雄)
圈地發展的背後
雖然立法說明強調:「農村再生發展區」是一種功能性分區,是因為農村土地在統一的管制標準下,已難符合具有地方特色的農村需求,以致於居民一有積極性的建設行為時,常因未經申請即擅自使用,導致土地違規情事頻傳(第15、17條)。
為活化農村社區土地,以非都市土地使用分區劃定及使用地編定為基礎(《非都市土地使用管制規則》第2、3條),導入「農村再生發展區」的功能性分區,並配合「農村再生發展區計畫」內容實施管理監督。
至於「農村再生發展區」範圍內的土地容許使用項目、認定基準、土地使用強度等,則授權中央主管機關會商中央地政及營建主管機關訂定(第17條)。
簡單講,就是因為現有非都市土地使用管制規則已經不符合要求,又不想尋求程序變更使用分區劃定及使用地編定,只好由《農村再生條例》中央主管機關針對農村社區的發展需求,另立門戶,尋求放寬容許使用項目、許可使用細目,或放寬建蔽率及容積率等等。
何不修法,卻搞一國兩制
依據《非都市土地使用管制規則》,「非都市土地的容許使用項目」、「許可使用細目」、「建蔽率及容積率」、「土地使用分區變更」及「使用地變更編定」等本來就有一套行之多年的標準。如相關規範真如《農村再生條例》立法說明所稱「已難符合具有地方特色的農村需求」的不堪,主管《區域計畫法》的內政部何不儘早著手修正《非都市土地使用管制規則》以適用於農村社區。
難不成,未來國內的非都市土地管制將出現一國兩制?實施「農村再生發展區」範圍內的土地是一套,未實施「農村再生發展區」範圍內的土地又是一套?
甚至,如果政府可以接受「一國兩制」,那麼何不更往前一步,乾脆充分達到「因地制宜」、「充分發揮社區特色」的境界,不同的「農村再生發展區」有不同的土地容許使用項目、土地使用強度,徹底的一國多制。
小結
為「圈地發展」而發展出來的迂迴策略,或許可基於其用心良苦而不去質疑,但為國家長期發展思考,能不困惑恐怕很困難。
(系列待續)
(作者為臺灣大學生物產業機電工程學系教授)