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國土復育條例 – 小地方新聞網

誰是山林破壞者?論國土復育政策

政府是最大的山林破壞者,而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。這些導致今日國土破碎、崩山與土石流災難的因素,必須在時間(土地開拓史);空間(各種開發之規模及區位)下檢視,因時因地有輕重之分,無法一概而論。

編按:
本文原刊載於2010.1.15「地球公民協會」網站,感謝讀者po提醒,將這篇討論國土復育政策與八八後的山林重建文章,轉載於此,與更多讀者分享(原文請點選這裡閱讀)

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八八災後,政府、輿論和重量級慈善團體似乎把「原住民遷村,讓山林休養生息」做為解藥。然而「原住民是山林破壞者?」的指涉,不僅是以偏概全,更忽視了山林破壞的根本問題。

若問:現今原住民在山地的農業活動,會不會造成山林水土的破壞,答案是肯定的。但是,山地開墾都是原住民所為嗎?政府主導的山林開拓政策可以不必負責?歷來政府和學界檢討土地利用與土石流等課題,只聚焦在「超限利用」與「濫墾」,從未檢討百年伐木和政府鼓勵山地開墾的政策,彷彿只有人民犯錯,而且和政府無關。

如果因為原住民在山上的農業活動會破壞山林,所以叫他們離開,那麼漢人來台400年間全面摧毀原始森林,從事精密農耕,把平地所有野生動植物趕盡殺絕,發展工業污染河川、土地,是否也該全面退出?

若依此簡化邏輯來推動政策太天真也太恐怖!以下筆者試簡要分析台灣山林政策之關鍵課題,同時提出國土復育的幾項思考供參。

一、山林政策

全台山坡地大都被劃分為「林業用地」、「農牧用地」。依據所進行的第二次之森林資源航測調查(1972-1977年)。在全島林地面積186萬 4,700公頃中,國有林地占155萬308公頃,其中經濟林地占59%,施業限制地(水土保持關係)占14%,保安林地占19%,施業除地占8%。

「經濟林地」,在海拔2,500公尺以下的原始森林,大都在過去百年來被全面伐除,根據官方統計共砍伐34萬4 千多公頃的林地(實際面積應遠遠超過),爾後又以林相變更、林相改良的名義,全面破壞原始闊葉林,因伐木而開闢的林道,根據1981年統計,全島長達 3,682公里,這些林道加上後來的橫貫公路,正是山區開墾之濫觴。

時至今日,這些伐木跡地,有些重新演替為天然林,有些則繼續人工營林,執行所謂的「撫育」,如除草、削枝,維持單一樹種的人工植被。人工營林,基本上是視「樹」為作物,造林的過程中砍伐森林,開闢道路,對水土保持破壞極大,重新種植的小苗,至少要經5-10年以上才能成林,其作業模式,對水土保持的損害僅次於果樹、蔬菜等短期作物。

原住民保留地中,有許多被劃入「林地」,政府以「獎勵造林」鼓勵人民執行著「砍樹、種樹…」的循環利用方式(例如1996年的賀伯災後,政府推出全民造林運動,總計造林3萬8,000多公頃,其中收回農墾地再造林者僅214公頃,意味著可能毀林3萬多公頃。)

即使是「保安林」[1],依照保安林經營準則還是可以進行更新、撫育的作業(即伐木再造林),經主管機關農委會林務局許可,還是可以把森林砍除推動公用事業、公共設施、公共建設、探礦或土石採取。也就是說,依現行保安林的經營方式,並不能避免水土破壞。

另外,山坡地上所編訂的「農牧用地」,在編定的過程中,並未真正調查是否適合農牧使用,許多農牧用地的地形陡峭脆弱,一旦把森林伐除或從事農耕活動,極易造成水土流失,這是土地利用管制中失落的一角。

簡而言之,檢討山坡地不當利用,必需先檢討林業政策。可惜的是,從2005年開始所推動國土復育條例或行動策略,都未碰觸這些課題,甚至還是允許在所有區域進行「林業保育必要之復育及疏伐作業」,而對於收回出租林地再造林,也還是停留在經濟林的思維。

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△高海拔山區還是允許這樣的疏伐作業,維持運材道路,如何叫國土復育?

二、農墾與超限利用

根據農委會1999年清查全台山坡地屬宜林地及加強保育地總面積36萬5,907公頃中,超限利用面積達3萬2,000餘公頃,其中以南投縣1萬1,120公頃為最多,次為嘉義縣及台中縣[2];而有關原住民保留地超限利用的統計,根據行政院原民會的資料,總面積為15,122公頃,其中又以南投縣比例最高。

山地農墾伴隨著是產業道路的開闢,根據經建會(2004年)的資料,全台山區4公尺以上產業道路、農路總長度達8,550公里,相當於22條中山高,道路、農墾不僅會造成崩塌,也會加重下游的涇流量,縮短雨水從山區流出的時間。

然而,山地農墾的擴張是政府引導和放任下的產業。

由於伐木後遺留大面積荒山,政府乃鼓勵人民租地造林,一開始,木材價格尚有利基,但隨著國產材不敵價廉之進口材,許多林農便轉種植茶、果樹等經濟作物。同時,隨著山區道路的開通,吸引了更多漢人上山開墾,有些甚至是侵占國有地從事農作。經濟的誘因,導致了原住民保留地的林地也開始超限利用,原住民自營或出租給漢人者兼有之。

△阿里山區的山林茶園拓墾,2003.11.17。

同時,政府政策也鼓勵農業上山。例如福壽山、武陵、清境、花蓮等四大農場,就是政府主導的高山蔬果政策;再如李登輝總統在面對阿里山國有林下種植山葵的問題,竟向身旁的官員做了一項指示:「去研究研究,看看是不是可以共存,上下都利用!」,高層無知加放任,民眾利之所趨、民代關說、地方政府不執法,致使濫墾、超限利用成為尾大不掉的問題。

另外交通部觀光局「國家風景區」全然以增加觀光人口為前提,無視國土危脆,建設各種如空中樓閣一般的景觀建設,如本次風災過程中,整個茂林國家風景區管理所全數為土石流所沖毀;阿里山觀光設施、BOT案同樣難敵土石之災;九二一地震後在草嶺推出的「災難觀光」週期又是何其短暫?再如盧山、六龜、寶來的溫泉有多少是合法經營?宗教寺廟占用國有地,違規超限利用者更是不計其數,但是,又有那個政治人物敢下達拆遷指令?

△寶來溫泉區受創後,政府應業者之請,積極疏濬並協尋溫泉露頭,要重振觀光。災後復建的資源分配與國土復育的標準,似乎仍是在比誰比較有權有勢?

三、公共工程:政府主導的公共工程本身就是最大破壞者。

例如:今日有許多的山區漢人聚落,就是伴隨著中橫、北橫、南橫、阿里山公路等公路而建立或者擴張;水壩、發電廠,越域引水等隧道工程,破壞河川、山林生態至鉅;因應觀光而擴張的公私建物,往往處於敏感區位;農委會水保局之任務即在維持山地開發,進行各種水土保持工程,數十年來,上游搞開發,下游收拾殘局,已投入數百、上千億「永續工程」,然而,土石流為何越加嚴重?為何無人檢討?

綜上,可以發現政府是最大的山林破壞者,而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。然而,這些導致今日國土破碎、崩山與土石流災難的因素,必須在時間(土地開拓史);空間(各種開發之規模及區位)下檢視,因時因地有輕重之分,無法一概而論。

△上圖為曾文越域引水的勤和洞口,2005.12.17攝;下圖為八八災後荖濃溪河床墊高,洞口已深埋於土石下20幾公尺,如何復工?

國土復育的幾項思考

八八災後,由經建會、內政部營建署主導的國土計畫法,在第23、24條中制定了國土保育地區之國土功能分區及管制原則,因而宣稱納入國土復育的內涵;立法院中則有委員提出了國土復育條例(皆以民進黨2005年版本略作修改);經建會也提出了國土保安及復育計畫(草案),送到行政院永續會中討論。

綜上回顧,筆者看法如下:

一、山林復育首重檢討山林政策,以細膩的土地調查為基礎,徹底進行山區土地分類,重新劃分保育地、經濟地。保育地限制不得從事造林、撫育、林木收穫、農業等活動;經濟地則允許從事人工林的經營、農業活動、聚落。(經過重新劃分,也許現今原住民保留地中的部分林地,反而適宜農耕;農牧用地反而應劃為保育地。)

二、山林復育依現行法令即可操作,關鍵在於政策與政治決心,不一定要立新法。

三、山林復育所需經費,應將造林、水土保持、道路等工程費用,轉移至限制伐木補償、復育天然林,收回承租林地等,不應再擴大舉債;另,加徵水源保護費用應直接回饋保護區上游人民。

四、山林復育需要社會和政治共識。山林復育至少需要數十年、百年才能見其成果,欠缺共識的方案,必然敵不過人民的抵制、民代的關說,演變成朝令夕改。例如民進黨時代依據「國土復育策略方案暨行動計畫」試圖處理超限利用、收回出租林地。然而來自墾民、民代形成重重阻力,依據其執行效率,要處理國土保育區的超限利用、濫墾濫建要花上30年;國有林出租造林地的收回要花上131年,凡此都說明「徒法不足以自行」。

五、山地農墾也許並非八八災變的主因,但不當的山地農墾活動的確威脅自身及下游居民。從事山地農墾者,有些僅是糊口的工作,有些誠屬不公不義之暴利,要處理這項課題時,必先判別真正的弱勢者與不法的既有利益者。

處理這項歷史沈疴,最好的作法是:資訊公開,釐清爭議課題,不斷舉辦公聽會、聽證會凝聚社會共識,讓政治角力全面透明化;同時積極研擬策略方案,協助山區住民轉型為與山林共存的生活型態,原住民傳統的輪耕、休耕,農林並存的生產型態,或許值得重新借鏡。因為,無法處理山區住民生計問題的方案,必然導致利害相關者之消極、積極抵抗。

六、搭構原住民傳統生態智慧與西方生態學的橋樑,建立山林經營管理的實務共識。以原住民部落為主體,逐步賦予經營管理山林的權力,彌補林務人員快速白領化,山林管理的嚴重缺口。

在地震、降雨極端化、欠缺原始植被的保護等因素下,台灣山區的土石流災變勢必加劇。目前最迫切的問題在於:如何幫助岌岌可危的原住民族,延續族群的生命和文化?百年來陸續移墾山區的漢人聚落何去何從?至於山林復育請政府先躬身自省,先檢討既有法令和政策,同時請社會在見樹又見林的前提下,協助山林復育。

註:

[1] 現有之保安林面積已達461,183.6公頃,佔森林面積的21%,其中96%屬國有,公、私有佔4%。

[2] 監察院,2000,國土保全總體檢報告:崩塌及土石流區。

(作者為地球公民協會執行長,本文轉載自「地球公民協會」網站)

不安的國土

國土保安與復育,牽涉到土地中所有的物種、元素、資源、糧食,以及在其上生活的全體國民,政府應積極與人民對談,並在創立法條之前,依法進行聽證,而不是讓法條轟然輾過人民之上。

「如果蝴蝶消失了會怎麼樣?」

「最終人也會跟著消失,這是遲早的問題…」

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正當「國土計畫」與「國土復育」兩大影響未來台灣土地利用的法條,持續在各界發酵,並引發諸多爭議的此時,行政院經濟建設委員會亦不甘寂寞,悄悄端出了《國土保安及復育計畫草案》(以下略稱保安復育計畫)。

綠黨發言人潘翰聲表示,保安復育計畫其實僅停留在「政策」層次,不及法條有其約束力量,基本問題亦與國土計畫法相去不遠,因此無須對此感到過度焦慮。專業者都市改革組織(OURS)執行秘書陳依雯(大白)也認為,該計畫並沒有編列任何預算,預定推動平台又是沒有任何實權的國家永續發展委員會,「就算不是玩假的,其實也沒有多大力量」,她說。

然而,無論保安復育計畫有多少成分是玩真的,其條文間無處不流洩出對少數族群的偏見與差別待遇、重工鄙農的迷思、整體流域整治計畫的空洞,以及水資源政策的錯誤心態,因此仍值得詳讀,以作為未來持續監督國土復育條例與國土計畫法的準備工作。

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流域管理治標不治本?

保安復育計畫泰半篇幅,都在闡述「整體流域治理」概念,並檢討現今對於河川上、中、下游管理分權,導致治理成效不彰問題。因此,本文將先就流域治理問題進行討論,後續再評析該計畫內容中其他國土利用問題。

水患治理聯盟易淹水地區召集人徐蟬娟認為,如果沒有認真檢視台灣各河川肇生土石流與泥沙淤積、不足的原因,提再多計畫都是空談,最後也只是浪費更多納稅人的錢,蓋更多沒用的水庫,和干擾河川自然狀態的建設而已。

保安復育計畫中一再提到,「河川輸砂能力不足」是造成上游泥沙淤積,下游土砂不足的主因;「但河川輸砂能力並不是不足」,徐蟬娟說,「台灣山勢陡峻、河谷狹窄,輸砂能力其實很旺盛,但因為政府蓋了那麼多攔河堰、攔砂壩還有水庫,造成泥沙都淤積在上游了,下游當然就會土砂不足」。

「保安復育計畫不檢討攔河、引水工程對河川輸砂能力的影響,把土石流失都推給地震和豪雨,對上游淤積問題又只能搬出『加強水庫淤砂營運管理』和『改善壩體設計』這種對策,只能說是治標不治本」,徐嬋娟說。

現行河川流域管理權責機構,包括農委會林務局、水保局、內政部營建署、經濟部水利署、地方縣市政府等單位(見表1),管制權責及法令則多達14項法規(見表2),但卻無法進行全面合作,反倒導致各單位互踢皮球,無法對河川流域進行整體規劃。

「當前國土空間規劃無法發揮指導國土開發與管理功能…因職權分散、任務片斷,且易遷就行政疆界而簡化問題內涵及範圍…另地方政府限於經費、人力,常有應作為而無作為情形…」(原文P.12)

「缺乏流域整體性規劃與管理之思惟,導致流域內各種資源使用與環境管理,未顧及水文循環與內部生態機制係為一個獨立而完整系統,往往個別考量,未將流域上、中、下游視為一整體單元。」(原文P.12)

「為確實達到流域整體治理目標,整合水資源利用、水質保護、治山、防洪、海岸防護與國土復育等相關工作,未來建議宜將現有河川管理、水庫管理、防洪治水等機關整併納入整合性流域管理機構,配合組織改造環境資源部下設流域管理機關。」(原文P.40)

表1 河川流域治理權責
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(資料來源:國土保安及復育計畫草案;2009/12/31)

表2 河川流域涉及相關管制權責及法令
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(資料來源:國土保安及復育計畫草案;2009/12/31)

徐蟬娟表示,保安復育計畫雖然「終於」提出整體流域治理的構想,並建議成立統合管理機關,值得肯定。「然而」,徐蟬娟表示,「過去政府並非沒有成立過類似的機構,例如高屏溪流域管理委員會就是一例,但因為該委員會沒有實權,也沒有法令作為強制施行後盾,個別權責單位最後也只是派代表去開會,沒有進行真正的合作,遑論對流域進行整體規劃」。

李蟬娟認為,政府如能通過上位國土計畫法,成立流域管理機構才會有推動改造的力量。她舉例,2006年政府通過8年800億水患治理特別條例,就像是有了一台好車,駕駛人能力也不錯,但就是開錯了方向,如今保安復育計畫內容雖然還有不少問題,但整體流域管理這個大方向算是走對了,未來有沒有好車和好駕駛配合,才是關鍵。

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徐蟬娟表示,過去因為河川管理職權分散,導致留置在河床上的砂石,多年沒有被清理,大雨一來,大量泥砂土礫奔流而下,才會造成土石流。

誰的水資源?

廣義而言,整體流域管理不但涉及河川本身,周邊的疏洪管理、水源地保育、土地水資源涵養、地下水及各方面的水資源運用也是重點。流域管理幾乎涵蓋了台灣本島全部的「國土」管理,因此不僅水土保持、災害防制等任務相當重要,水資源的分配與管理,更是攸關全國民生大計。然而,細探保安復育計畫,經建會對於水資源的分配規劃,卻有啟人疑竇之處。

在【現況分析】一章中,經建會輕描淡寫地提到「由於工業、畜牧與家庭污水污染,造成水體品質不良…」,然在通篇計畫書非但沒有為上述問題提出檢討對策,還在後面章節中特地提到「氣候變遷導致氣候異常,水資源調蓄設施容量不足因應緊急調度…屬缺水忍耐度低之高科技產業群聚地區,除需水量大外,枯旱時易造成調度窘境」(原文P.25, 26),並在稍前章節提到政府應「推動水資源多元化,加強水庫淤沙管理」(原文P.16)…

該計畫不只一次提到高科技產業非常仰賴穩定的水資源供應,並據此強調「推動節水及水資源再利用措施,改善自來水管漏水率…」的重要性,卻絲毫沒有檢討高科技污染產業對水資源的耗費,也沒有提出應有的相關管制作為,更沒有呼籲高科技產業應該要「苦民所苦」,不免讓人覺得經建會的水資源政策,有偏厚高科技產業的疑慮。

那麼,農業呢?最需要穩定灌溉水源的農業呢?經建會當然也沒有忘記農業,在前述「推動水資源多元化…」方針的後二段,經建會提到:

「調整農業耕作機制,提升灌溉效率,並研究推廣耐旱作物。調整農業耕作機制,規劃水旱輪作機制,旱季時鼓勵種植旱雜作,減少水資源之耗用。雨季時鼓勵種植水稻及水生植物,以發揮蓄水及補注地下水功能。」(原文P. 16)

水利法第18條之規定,各標的用水的優先順序是「家用及公共給水」、「農業用水」、「水力用水」、「工業用水」(轉引自:李根政 – 旱澇交迫下,台灣的水資源政策)。然而,現行國家政策經常以農田休耕方式,保障科學園區石化、鋼鐵工業用水,近來又傳出苗栗縣政府鼓勵農地休耕,農民掏錢協助興建的大埔水庫用水,卻全部流向竹南工業區的新聞,不免讓人對台灣現行水資源分配,重工鄙農的現象感到無力。

然而,理當翻轉現行不當措施,對未來國土與水資源運用,提出前瞻思考的保安與復育條例,卻又通盤未檢討水資源分配不均,僅消極鼓勵農民在缺水時轉型種植耐旱作物,恐怕也只是在承認現狀的前提下,讓農業問題在未來繼續擴大。

撇開保安復育計畫在水資源分配的「偏心」問題,該計畫雖提到要「推動水資源多元化」,但並未在後續計畫內容中多所著墨,僅片段提到要推廣節水及水資源再利用措施,同樣是捨本逐末的作法(延伸閱讀:洗澡洗再快也不夠:為甚麼個人改變不等於政治改變)。近來引發眾多爭議的「越域引水」工程復工傳聞甚囂塵上,行政院又分別編列260億與80億預算給曾文水庫和南化水庫;即便不細心探究,也不難發現保安與復育條例,僅是現行水資源政策的延續,並未提出任何改善計畫。

由種種線索看來,政府就是在為科學園區找水,幫越域引水工程復活找理由,也沒有認真檢討『水庫』對台灣到底有沒有好處!」徐蟬娟指出。

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水資源分配涉及民生、糧食與產業,茲事體大,政府不應明知全球氣候極端,各國日後恐出現糧食危機,卻還一意將水資源優先配予工業、科學園區。

部落的「原」罪

日前國、民兩黨發表《國土復育法草案》,條文中充斥對原住民族的不利條例,隨即引發各界譁然(詳見:政府無罪,罪在蕃人?國土復育條例草案的傲慢與偏見)。同時,台大土木系教授陳榮村在立法院的草案公聽會中,談及「環境教育」重要性時,更以「原住民雖然住在山上,不代表就瞭解環境生態」,暗示政府應拿出魄力,將住在山上破壞山林的原住民部落遷下山。國土計畫法草案、國土復育條例草案中對於原住民族的偏見,同時也複製到稍晚提出的保安復育計畫中。

「目前山坡地中約十分之一劃為原住民保留地,因此原住民保留地利用與原住民權益問題,攸關山坡地保安及復育,對於違規轉租、轉讓及違規使用問題不能忽視。」(原文P.18)

「原住民保留地私下轉租或轉讓給非原住民,管理不易、現行原住民保留地利益無法由原住民族部落共享、原住民保留地開發及使用,未有整體永續發展構想。」(原文P.19)

「在超限利用未處理前禁止原住民保留地產權之移轉。」(原文P.22)

由前2段的內容可看出,經建會並非不知道實際在山坡地超限利用的人,其實是「非原住民」。然而,第3段的意見,卻可看出政府僅拿原住民開刀,彷彿原住民只要進行土地移轉行為,就是在開國土保育後門,而不去思考嚴懲破壞山坡地元兇的辦法。

潘翰聲直言,「說穿了,那些在山上大搞開發的漢人,哪裡知道要找哪些原住民租地?實際上,漢人通常是透過民代仲介,才有辦法租到這些保留地,再進行於法不符的開發行為…可是今天你去禁止原住民轉租、轉移土地,把他們污名化,這些民代、開發者,不但不會有事,甚至還在議題中隱形了」。

八八風災過後,過去環保團體一直呼籲政府早就該進行的「全國國土資源環境調查」,意外地在「莫拉克災區劃定特定區域勘查」獲得部分實踐。主持該計畫的台大地質系教授陳宏宇在受訪時曾表示,「過去地質學界對於南部山區一直缺乏瞭解,這次風災結束,許多學者都認為應該幫點什麼忙,所以很踴躍、自發地加入調查工作,也讓我們現在對台灣南部山區多了很多瞭解」。

然而,一筆又一筆的「安全堪虞」結論,導致近來一樁又一樁的「阻擋劃設特定區域」行動,間接讓受災部落的重建腳步緩了下來,也讓各界開始思索「專家學者意見 V.S 部落生存主張」,應該如何拿捏分寸。可惜的是,保安復育計畫未納入受災部落心聲,仍以「國土復育」之名,主張受災部落如經評估「安全堪虞」,政府應協助遷居。

「經選定國土優先復育地區,其中已有之聚落或建築設施經評估安全堪虞者,政府應優先協助該地居民遷居,必要時得限制居住,強制遷移。如涉及原住民族土地者,應與原住民諮商並取得共識後辦理。」(原文P.22)

雖然該計畫中,導入了《莫拉克風災重建條例》第20條中,「應與原住居者諮商並取得共識」的概念,但以去年12月30日最新修正的《莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書》為例,決議「原民會及經建會等已完成現勘,其中經評估結果不安全,若於辦理現勘作業時已邀請政府機關、相關單位等參與者,得由特定區域劃定機關評估採認,毋須重新辦理勘查作業」,未來保安復育計畫很可能也會循此模式,略過與原住居者的諮商程序。未來,原住民很可能只能像啞巴吃黃蓮一樣,有苦也難伸。

對比同樣是國土超限利用區,經建會對於保留區山坡地濫墾的態度,和沿海發展養殖漁業,超抽地下水導致地層下陷的漢人族群,態度則略有不同。

「基於國土保育及產業管理需要,考量水資源及地層下陷問題,劃設適於養殖漁業經營之地區,研議透過土地使用規劃管制及訂定補助輔導措施等方式,規範養殖漁業之經營方式。不適養殖漁業經營之地區,政策引導養殖漁業離開。」(原文P.35)

「基於國土保育及適地適用原則,魚塭面積及養殖漁業地下水用量不再擴張,輔導養殖漁業轉業。」(同上)

「調整產業結構,發展海水養殖,減少淡水養殖比重。」(同上)

「加強地下水非法抽用之管理。」(同上)

「調查並規劃地下水補注區域,研發補注應用工法,加強推動地下水補注;地下水補注機制納入都市計畫檢討或變更審議參考。」(原文P.36)

「辦理教育宣導,強化民眾對地層下陷防治之認知。」(同上)

對比山區原住民與沿海養殖業者,政府的確是用不一樣的心態、標準在進行「管理」工作。原住民違法轉租,政府就粗暴地一竿子打翻一船人,將所有原住民都視為嫌疑犯。當然,一直沒有法,也就沒有違法問題,但養殖業者超抽地下水,政府難道可以因為地下水長年無政府狀態,所以就不積極,而僅是「加強管理」、「辦理教育宣導」嗎?

同樣是居住在受創國土之上,同樣是面臨生活問題,為何政府可以「政策引導養殖漁業離開」、「輔導養殖漁業轉型」、「調整產業結構」,卻連和原住民「諮商」的程序都可以選擇略過,就粗暴、輕率地要原住民遷村,永久改變部落生活、文化方式與樣貌呢?

倘若以上的質問都過於棘手,難以回答,那麼政府未來應該扮演的角色,應是積極與人民對談,並在推行計畫,創立法條之前,依法進行聽證,而不是讓問號仍然是問號,而法條已轟然輾過人民之上。

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政府對於原住民的歧視、差別待遇可說無所不在。也許仍是那句老話,「政府無罪,罪在蕃人」吧!

已死的環評 / 無法再生的農村

撇開政府對於不同族群的差別心態,略讀保安復育計畫,亦不難發現只要政府有意推動開發,不管是山林水土復育區,還是沿海地層下陷區,,保安復育計畫都已經留下後門。首先就山區而言:

「原則禁止高山農業新開墾及各類新開發行為,惟相關法令容許及公共設施、公用設備、國防設施及生態保育設施經環境評估無安全之虞者,不在此限。」(原文P.21)

「經選定國土優先復育地區,應以保育為限,除行政院專案核准者之公共設施或國防設施之外,禁止任何開發行為及設施之設置。」(原文P.23)

潘翰聲指出,上列第1條規定,若不是經建會疏漏,就是故意迴避「環境影響評估」法律用語,企圖混淆視聽,迴避環評;至於第2條,則連「環境評估」用語都省略了。

即便上列2條規定,都是因為經建會出於疏漏,而沒有加上「環境影響評估」用語,但徐蟬娟強調,「環評跟死了沒兩樣,那麼多環評委員拍胸脯保證不會有問題,後來就算出事,有誰會被追究責任」,直指在條文上與政府計較,最後往往也是沒輒。(註:近來許多開發案,即便環評過程充滿爭議,部分環評委員認為有開發風險,最後仍是有條件通過。)

其次,就沿海地層下陷地區而論,經建會在保安復育計畫的「優先行動方案」中提到:

「推動地層下陷地區地貌改造及土地利用轉型,結合治水、產業及土地開發等多元目標,推動減少產業用水、多功能滯洪池、排水工程、地貌改造及造林,由政府依法取得土地或配合農村再生之整合型農地整備、補助休耕、改善土地利用等方式,結合產業轉型、設置濕地生態公園,發展生態觀光。」(原文P.37)

原文中所謂的「依法取得土地」,在現實生活中常是以「國家重大經濟建設」為由,「強制徵收」土地。以近來鬧得滿城風雨的中科四期為例,政府就是強制徵收台灣最嚴重的彰化地層下陷區,並在園區中規劃原文中所謂的「多功能滯洪池」、「濕地生態公園」等,但當地原住居者往往已無法「享有」這些建設。潘翰聲簡單明瞭地表示:「農村再生條例,就是政府協助財團取得用地的手段罷了!

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「休閒滯洪池」?「生態保育區」?「環保造林木移植綠地」?日前開工破土的「中科四期LoHas科技園區」中,可說是應有盡有,但地方真的能享受到這些成果嗎?

捨本逐末的造林政策

保安復育計畫中,經建會一再強調未來將以「造林」手段促進減碳效果。然而,這樣看似再正當不過的主張,亦有其問題存在。

「推動企業碳補償機制,以供民間參與造林與保護區復育工作。」(原文P.17)

「由農委會林務局進行造林,6年後交還原土地管理機關,以加強都市林建造,提昇都會區生活環境品質,改善都市城鎮生態景觀。並於農村聚落周邊廣植林木,建設生態緩衝之綠帶。」(原文P.28)

「設置3個1,000公頃之大型平地森林遊樂區。」(同上)

「用造林減碳是有問題的!」潘翰聲指出,碳補償機制事實上就像是企業開發的贖罪券,政府不應該以為讓民間參與造林,就能有效解決問題。他表示,讓企業自主造林,最後往往就是僅種植具有經濟價值的樹種,企業日後把樹砍掉後,就又能有一筆收入。「此外」,潘翰聲強調,「樹木成長到一定年份後,吸碳效果就會下降,種樹吸碳根本不是就不是治本之道。如果真的要種的話,就算把台灣種滿,種到台灣海峽去也不一定有用」。

徐蟬娟則認為,在平地種那麼多樹根本就沒有道理。「今天山上那麼多樹,你政府不要去動不就好了」,她認為,「照政府的標準,山上要復育,海邊要復育,台灣能用就只有介於之間的平地,這都是土地利用的精華區段,政府應該作的,就是設法把山區的林相保存好就夠了,平地造林,而且是弄成森林遊樂區,根本就是捨本逐末的作法」。

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光靠造林,就能有效減碳嗎?

以國土保安之名,行廣開財源之實?

保安復育計畫破綻重重,除上述缺失外,OURS執行秘書陳大白亦指出許多不合理之處。

例如「建立土地開發利益平衡基金,作為部分國土保育經費來源」(原文P.17),就被視為僅是政府對財團開發所課徵的建設捐,對於減緩不當開發根本沒有實質效益;「鼓勵私有都市計畫公共設施保留地…優先申請容積轉移到其他地方」(同上),在如今缺乏容積總量管制,且已立法通過將「容積轉移」改為「折繳代金」制度的狀況下,只會讓偏遠地區的容積全部被轉移到都市精華地段,讓偏鄉更沒有發展機會

從以上兩點來看,政府對於國土復育沒有多所用心,反而對於未來要以「國土保安」之名,行廣開財源之實,想得非常長遠。

表3. 國土保安及復育計畫之協調及推動機制

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(資料來源:國土保安及復育計畫)

陳大白也強調,保安復育計畫雖出自經建會之手,卻在最後將權責機關推到不具實權的行政院國家永續發展委員會頭上,不但不負責任,未來計畫推動也不會有執行力。「別的不說,光是看這計畫的協調推動機制(見表3)就知道」,陳大白說,「雖然說計畫是掛在永續會之下,但12組工作中,內政部就包辦了10組,代表最後在做事的,依然是沒有實權的內政部,這和國土計畫法的毛病是一樣的」。

徐蟬娟強調,「政府這種開發、工程至上的心態不改,擬再多國土計畫也不會有用」。陳大白則一針見血地總結:「簡單講,從執掌組織規劃以及一些小地方就可以看出,這份計畫根本就是玩假的!

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國土保安與復育,牽涉到土地中所有的物種、元素、資源、糧食,以及在其上生活的全體國民,環環相扣,牽一髮則動全身。然而,透過經建會這份「玩假的」的保安復育計畫,實在無法看出政府對國土規劃、復育,還有土地、河川、人民,有其用心之處。

潘翰聲在受訪時以生物鏈舉例,表示無論是低位階的蝴蝶,還是高位階的白海豚,無論哪一個物種消失,都是對人類的警訊;因為生物鏈是環環相扣的,一個物種的消亡,對於所有物種來說,都是很嚴重的警訊。真心希望,我們的政府也能以這樣的心態來面對國土規劃與保育,還有所有會受影響的人民,而不是隨便丟出一份計畫,就宣稱已經對國土盡了心力。

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延伸閱讀:

政府無罪,罪在蕃人?國土復育條例草案的傲慢與偏見 

回首觀霧-災後的山林開發政策 

(本文與莫拉克新聞網共同刊登)

回首觀霧-災後的山林開發政策

八八水災重創南部山區,重回新竹觀霧,一路探訪一個老災區,在多年之後,能給人們什麼思考?觀霧,很久之前去過,一直覺得那是台灣最美的山林勝景,那種時而大霧,時而豔陽的景致,籠罩在山巒與林間,四季不同….

八八水災重創南部山區,重回新竹觀霧,一路探訪一個老災區,在多年之後,能給人們什麼思考?

觀霧,很久之前去過,一直覺得那是台灣最美的山林勝景,那種時而大霧,時而豔陽的景致,籠罩在山巒與林間,四季不同的花開葉落,壯闊的四季容顏,營造觀霧獨特的美感。

但是災害,讓觀霧開始深鎖山間,永不再現。

2009年,觀霧重新開放,在初冬時刻帶著家人開車上山,重返觀霧,一圓心中的深切期盼。

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【2004年,土場災變現場。】

2004年艾利颱風來襲,讓美景變煉獄,土場的山崩土石流災害,一夕奪走二十四戶十五位罹難者的生命,災區中怪手在泥流的土層中,尋找失蹤者的下落,清泉以上道路嚴重毀損,觀霧變成遺世獨立的勝境。

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其實,心裡很明白,觀霧有朝一日一定路通,不僅因為它是林務局的遊樂區,更重要是觀霧附近還有軍方的樂山基地,在政府的山林開發邏輯,只要有重要公共設施存在,就像中橫的青山電廠,道路再如何險峻,一定都會修通,讓公務車、工程車能夠進入。

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【2006年,土場–觀霧道路搶通。】

山區修路,一直為人詬病,認為破壞山林,造成基腳淘空形成崩塌,但是所有責難,成為一個價值選擇問題,如果山區某地適宜也允許人們居住,修築一條道路成為必須的建設,應該控制的重點,在於何種等級的道路,以及維持原路不再擴張擾動山壁。

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八八水災之後,政府遷村問題搞不定,最後一樣祭出「以路封村」的策略,想以不修道路迫使居民下山,問題是這樣的作法相當粗魯,甚至擺明就是觀光區、國家公園、林務局、水庫等重要旅遊、水利設施所在處,一定維持道路暢通,至於小部落就是放著擺爛,不負責任的變相迫使遷村。

對於原鄉重建,人人看法不同,幾年前在武陵雪山登山口,遇上一群山友,聊起山區災情,他們氣憤直呼山區道路不要再修,該讓山林回歸自然,但是看著他們裝備放上休旅車,準備一路飆回家,心裡想著他們下一次登雪山,該從宜蘭大同或台中東勢開始步行,不要舒服開車到登山口算福利,部落居民想要有條路回家就是災害。

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【日本滋賀縣的山林部落樣貌】

價值選擇,一直是山區開發的問題,對於台灣多山地形,管制重於禁止,未開發區域嚴禁開發,已開發區域高度管制,才是一個多山國家的治山之道。一如日本,同樣山區地形,適度的道路、安居的村落,規劃的農業,山林不是完全不能利用。如果在長期軍管海禁之後,現今又想以山禁治山,不但沒有解決問題,只是凸顯政府的無能自私,無能管制山區超限濫墾的不當開發,自私只讓財團、國家機構獨享山林。

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【觀霧,三月櫻花盛開時。】

觀霧,該存在的,或者不該孤絕於世,山林對於人類,不僅是眼前美景的旅遊勝地,更是一種洗滌心靈的自然回歸,但是必須認清山林屬於萬物共享,人類應該更加謙卑。

封園多年,進入觀霧的道路也是修了再壞,至今維持簡易的暢通,山路的狹小顛簸,變成一種入山的代價,一切值得,也是災難多年之後,應該學習到的居山經驗。幾年來,觀霧維持單線車道的小車通行,就算成團觀光客,也是以24人小巴士,在山區穿梭,真的不必再為了引入大量遊客,寬開二線道路,方便大型遊覽車行駛,以道路限制遊客人數,其實也是很好的山區總量管制,甚至走向申請入園才能入山的策略,都是不錯的方法。

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【石橋墩、木橋面,就地取材的生態工法。】

幾年來,雪霸國家公園緩慢整修園區,許多崩毀的步道,以自然的生態工法修建,前往巨木林區的步道上,幾座小橋以石頭壘起橋墩,鋪設木板橋面,台階以木片間隔,山徑盡量保持自然,都算去除水泥化的減量工程。

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【修繕完成的巨木檜木林區】

進入巨木區,修築觀看平台,除了控制行進的動線,更重要是避免遊客踩踏巨木根部,或是在巨木上刻字,造成破損引起病菌侵入的危害,畢竟這些巨木都算國寶,不能損傷。

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【優美自然的山徑步道。】

看巨木,其實只是一個前進的藉口,重要是一路山徑前行,體會山林之間的寧靜,反思人與自然的關係。一路上,落楓染紅小徑,針葉鋪上黃毯,藍天、綠樹、紅楓、黃徑的山林原色,就在眼前展開。接近自然,才能愛護自然,在災難時刻,該學得是和自然共生的智慧,而非封山避難,視山如猛獸。

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【高度開發、空間使用效率偏低的公共建築。】

回到觀霧的開發區域,其實觀霧有兩個單位存在,在台灣許多山林地區都是如此,一個是早期的林務局遊樂區,一個是晚近的國家公園管理站,通常備受山區居民指責,山裡限建開發,但是政府單位建築蓋得最大。其實這樣指責一點沒錯,扣除早期設立的山屋、木屋,新建的辦公廳舍,常常是山區裡的大建築,但是仔細計算建築裡的空間使用,少數的駐守人員,有限的教學、會議空間,其實整棟建築根本可以縮減,根本不需在山上蓋起高樓,破壞地理景觀。

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【觀霧具有歷史感的老建築。】

綠建築的推廣,不只是節能,更該是在山林裡,應以舊建築再翻修的方式,降低對自然區域的再破壞。林務局有計劃將觀霧BOT出去,沒人反對BOT,但是一旦採取重建的高度開發方式,或是營運又成高價私樂園,另一場山林的反BOT、ROT風暴,將會到來。

今年四月,新竹縣府和林務局已經規劃,從清泉到觀霧設立高空覽車,如果放棄道路,只以覽車進出,也是好事一樁。但是實際上從居民進出,加上樂山基地的運補,根本不可能廢棄原有道路,高空覽車反成觀光噱頭,一項多添的山區工程,又是考驗地質危機的新建工程。更糟是,台灣許多覽車設計,根本像是山區的高架道路,只從起點到原點,越過原有道路上的部落,只是帶遊客進樂園,讓部落面臨被孤立的危機。

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【2009年,土場災變現場。】

下山,一樣長長的山路,順路前往土場部落探訪,四年光陰草木遮蓋,已經看不出災害地景,滑落的山坡依舊整治,部落中依舊有人居住,災難加深部落原有的凋零。當初災害發生,政府也是高喊遷村,但是歷年災害之後,從來沒有真正完善的遷村計畫,政府所做,精確的說是受災戶遷居,有受災的才有遷居。

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【2009年,隱蔽路旁的土場部落。】

八八水災也是如此,大家擔心遷村,問題是只有少部分受災戶能遷居,大多數都重新回山,根本沒考慮找尋安全居地,協助部落重建,居民就在亂石堆、殘破路的環境裡,一年渡過一年,賭著下一場災難不會受害。談遷村敲鑼大鼓,有空回到土場看看,就知道無情政府的遷村,根本是逼急了,才撈一些送進組合屋當遷村樣板,絕大多數原地放生,根本沒有重建計畫,任部落走回老路自生自滅。

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【景色優美,高度發展民宿的白蘭部落。】

離開土場,繞經白蘭部落,這裡是原住民的希望所在,因為大家都在觀看,這幾年白蘭部落的原住民民宿部落發展,能不能走出一種風格,開創部落的經濟。

當原住民不必當人頭,租售保留地給外人,自己能在原鄉發展,的確是守護故鄉的美事,但是一旦複製高度開發的思維,大肆開發破壞水土保持,失去山林共生的謙卑,政府就必須有所管制,不能因為原住民身份,就可以置身法外破壞生態,居山都該愛山,是祖先智慧,也是法令規範。

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八八之後,災區進出,一堆悲傷事,看到煩愁,對於長期忽略部落,只會蓋工程做表面的政府,一旦災害發生,居民擔心遷村是假問題,切記法令上只有受災戶有樣板房舍,真正的問題是大多數人回鄉之後,如何面對一地的殘破?

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回到觀霧,一個急欲重訪美景的心願,也重看一個老災區,反思災後重建,政府終究幹了什麼?

政策如觀霧,讓人看不透!

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(本文轉載自「漂浪。島嶼」部落格)

國土復育計劃帶來的高山新危機

溫帶果樹、高山茶及高冷蔬菜可說是高山農業的三大主力作物,其中又以高冷蔬菜獲利最豐、投資報酬最迅速,卻也是水土保持及生態環境最致命的殺手。原因在於蔬菜的整地工作頻繁;為求短期速收,使用大量肥料與農藥…..

2004年七二水災重創台灣山林後,行政院終於於2004年10月草擬「國土復育條例草案」,希望能正視國土開發、山林保育及水土保持問題,超限利用膠著多年的高山農業問題一度出現解決的曙光。草案最後雖然沒有通過,但國土復育的精神已在逐步落實中,林務局正全面追究未依法造林的出租地,福壽山農場也在連年的颱風豪雨重創下,成為輿論交相批判的目標,不得不「退耕還林」轉型經營,這原是可喜的改變,但我們看到的卻是另一幕讓人憂心的景象。

高山農業景觀

思源埡口附近福壽山農場回收的菜地

高冷蔬菜栽培區

以大梨山地區而言,原住民保留地超限利用的情況遠較退輔會農場或租地造林的國有林班地普遍,但在原民意識抬頭及選舉的政治角力中,原住民保留地成為燙手山芋沒人敢碰,逐漸造成「緩坡地退耕,陡坡地使用變本加利」的荒謬現象。

溫帶果樹、高山茶及高冷蔬菜可說是高山農業的三大主力作物,其中又以高冷蔬菜獲利最豐、投資報酬最迅速,卻也是水土保持及生態環境最致命的殺手。原因在於蔬菜的整地工作頻繁;為求短期速收,使用大量肥料與農藥,一年三~五期(高麗菜三期,大蒜、菠菜等多期)的種植,多次清耕翻土,暴雨沖刷,表土大量流失,加上藥肥的污染,威脅集水區的水質和水庫的壽命。相形之下果樹與茶園的衝擊度遠遠不及。然而,使菜農在高山頑強盤據的原因,說來辛酸,颱風洪水愈烈,高冷蔬菜獲利愈豐,每一次風災水患掃蕩平地菜區時,高山高麗菜就如簽賭中彩,使得菜農輾轉攻掠無有疲態。

武陵農場原是高冷蔬菜的大本營,在櫻花鉤吻鮭的保育聲浪中備受關注,也因而及早奠定農場轉型的契機。在武陵農場大量收回菜區復育造林的同時,菜農並未離去,而是轉戰福壽山農場,使原本以溫帶水果為主的福壽山農場外包地一夕之間水漲船高,一公頃菜地的年租金竟可以競標到一百一十萬!農場內部的果樹一棵棵倒下,土地一片片夷為菜園。場部如此,放領給場員的私有地也一一跟進。

去年起,福壽山農場將思源埡口、勝光一帶的菜地全面回收,大幅縮減出租的菜地面積,此時超限利用最嚴重的原住民保留地成為菜農最後轉戰的目標,部份轉向蘭陽溪上游的南山、四季,甚至轉往阿里山,留在原地的則開始挾重資競租原住民保留地,原本承租果園的果農禁不起菜農重金「剁後腳」(註),除了退守,就是競押租金砍樹種菜,否則以果樹的收入將難以承擔節節高漲的租金──目前福壽山農場放領給榮民的私有地,年租已飆上一百六十萬,菜農意欲染指的原住民保留地,出現以三倍於現有果園租金的行情剁後腳搶租,原本的果農若要漲租撐持,似乎也只有砍樹種菜才能維持了。而原委會此時推出超限利用地的全面重測,表面為清查,實則意圖變更原有的宜林地為宜農地,為未來可能的國土復育計劃先開後門。新的政權若無法針對原住民保留地協調出一個可行的方案,山林保育的的理想恐將嚴重扭曲。

全面撤除高山農業牽涉到原住民傳統領域及生活生計,不是一朝一夕可能指望的,但緩解高山農業的環境衝擊其實不待國土復育條例,山坡地早已明令禁止清耕翻土,只要切實執法,禁止機械整地及使用除草劑,或者大可不必劍拔弩張地看待高山農業;若公權力始終不彰,有再多的條例恐怕也無濟於事。還有耐人尋味的是:地租、農藥、肥料、工資無一低廉,土地產權毫無保障,產品銷路多所滯礙,高山農民的生計其實並不容易,而平地的良田不斷荒廢之際,農民卻不惜重資往高山發展,讓人不禁想問:我們的農業政策到底出了什麼問題?
註:剁後腳,意指買賣(或租賃)雙方議價已定,第三者以更高的價碼介入成為新的契約人。

(本文轉載自「寶蓮園」網站,作者為農人)

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