丟石頭的人

前幾個夜裡,在司馬庫斯某個烤火房中,頭目、長老、牧師與我,在採訪結束後,閒聊著對於此次災區的看法。阿隆‧尤巴斯牧師說,以前泰雅爾族在選擇居住地點前,會在預定地的山上滾動大石頭,看它會滾到哪裡去…

編按:

本文作者最近剛做完一則報導「敏感國土的使用模式 (1) 司馬庫斯─上帝垂愛的部落」,主要是描述部落與自然互動的模式,泰雅族人分享了他們過去用滾石頭的方式,決定安居地,以及背後對於安全避險的哲學。

本篇文章是作者的採訪後記,是以「國民的身份」,對災後重建面臨的政策和遷村議題提出看法,同時,作者也期待文章不只是單向的閱讀,文章就像擊向腦袋的軟石頭,希望大家也願意讀完後將石頭丟出來互相激盪。以下是他的採訪後記以及對大家的邀請,閱讀司馬庫斯的正式報導,請點選這裡。

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我就直說吧,我討厭寫文章,更討厭寫評論文章。我一直覺得,如果受訪者說得夠好,訪問者提供的資訊夠完整、清楚,而且切入點夠好,一篇報導的影響力量,應該是要讓讀者產生更多的想法,可以和事件對話,而不是只換來一句「寫得好,加油!」。就像,我們在乎都從來都不是石頭沈進水裡頭這件事,而是它引起了多少漣漪。

不知道是我不夠努力,做得太爛還是怎樣…總之,我想,管他的,我想談一些個人最近採訪的心得,把受訪者陸續在我腦子裡引起的漣漪,在平靜前都寫出來。很多事情其實無法在報導中呈現,就像我可以告訴你,誰丟了什麼石頭,怎麼丟的,但這些在我身上噗通撞出來的漣漪卻無法讓別人知道。所以,今天請容許我也丟石頭,然後,我也想知道此刻正在看文章的你是怎麼想的,請與我對話。如果夠幸運的話,也許我們能進一步討論出,比此刻更好的對策。

廢話結束了,我想從最近一個故事講起。

前幾個夜裡,在司馬庫斯某個烤火房中,頭目、長老、牧師與我,在採訪結束後,閒聊著對於此次災區的看法。阿隆‧尤巴斯牧師說,以前泰雅爾族在選擇居住地點前,會在預定地的山上丟石頭;精確一點的說法,應該是滾動大石頭,看它會滾到哪裡去。如果大石頭會滾到預定地的話,就代表那地方不安全,不能住;反之就是安全。

可是呢,安全不是永遠的!阿隆牧師說:「10年沒有土石流,不代表20年也不會有,長遠來看,所有居住地都是不安全的,所以以前泰雅爾部落會遷徙,一塊地住一段時間後就搬走,這是一種智慧。」

從丟石頭這件事來看,我看到的是原住民對於選擇居住,有一套知識體系存在;從「所有居住地都不安全」這種說法聽來,則可以很清楚地發現,原住民對於如何與自然共存,有其一套智慧與哲學。

這件事情讓我想起台大土木系教授洪如江,幾年前被問到在樂生療養院蓋捷運機廠安不安全一事所說的話 – 「工程上,沒有絕對的安全!」雖然洪教授是在談論工程的脈絡下談論這件事情,但我們也可以知道,在建築、土木的知識體系之中,對於「安全」的看法,仍然具有其不確定性。

從近幾年政府許多建設、開發案與施政中,我們不難看出 – 「不安全?工程還是要蓋,但我們會用種種工法補強!」以及「不安全?那你們搬家吧!」2種不同的標準與思維。當然,我這種談法是一種具有爭議性的提問,背後更是一個複雜的議題,因此本文暫不處理這部分。

我想談的重點是,如果我們都可以認同「居住不會永遠安全,也不會有百分百安全」這回事的話,那我們應當尋求怎樣的方式,來處理「住的不安全」(暫且先這麼說)的人所會遇到的問題呢?

我想分別從「避險」與「保障」兩個層面,來談居住安全問題。

首先從「避險」,也就是「迴避風險」的想法出發,來談今天災後重建所面臨的「劃定特定區域」與「遷村」問題。

就拿漢人在平地遷徙來說,今天如果一個人覺得住的地方,治安或交通不好怕出事、離水太近怕淹水、住宅太密集怕火災、大樓結構不好怕地震等等問題,他可以選擇把房子或地給賣了搬家,另覓適合的地點;他所要付出的成本依狀況而定,可能很高,也可能不高,但總之他有不少選擇。

可是今天我們要面對的是住在山上的原住民部落「遷村」的問題,首先就遠比個體戶搬家複雜的多。再來是依照原基法、原住民保留區土地使用辦法種種規定,已經無法像過去一樣用「滾石頭」的方法來自主決定遷村,因為部落已經被漢人法律的「土地所有權」、「土地開發使用限制」等規定給綁住了,一來選擇就不多,再來是成本非常地高!

我想提出的第一個問題是:既然自主遷徙如此困難,我們在「沒有絕對的居住安全」這一前提下,應該如何處理問題呢?政府可以提供受災原住民部落多少「低成本」的「選擇」呢?

針對上述問題,先前行政院重建委員會表示會以「離災不離鄉」的原則,提供永久屋給災民使用,但如果部落今天被「專家學者」評估為不安全,又想遷村,土地就(遲早)必須被徵收,才能取得永久屋的土地及房舍。就高雄縣的狀況來看,首先,由於無法自主選擇協助重建的伙伴,間接導致「離災不離鄉」原則跳票,所以選擇變得很少。

其次,(遲早)必須放棄放棄原住居地土地、房舍才能取得永久屋,直接就造成災民在做決定時,成本就非常高。

再來,我想從「保障」的層面來談。

目前受災部落普遍有兩種聲音。第一種,原住民離開原鄉之後,拿漢人熟悉的例子,就像是「失根的蘭花」一樣,不知道到了平地該如何「生活」,而且長久以後,也會面臨部落「文化」消逝的悲劇,所以堅持不搬。第二種,搬回現在已經七零八落的部落,之前親人罹難的慘狀至今仍歷歷在目,而且未來汛期到了,還是得要逃難,住得不「安全」。重建委員會目前的作法,似乎就是把「生活」與「文化」,還有「安全」分為兩組,放在天平的兩端讓災民抉擇;無論怎麼抉擇,都必須有所割捨。(關於這部分的報導,相信莫拉克新聞網上已經有非常多的討論)

目前政府的重建思維是以「居住安全」為出發,並沒有辦法滿足受災戶在做出選擇之後,「心理上的安全」。我想提出的第二個問題是:為什麼政府沒有辦法提出一套「保障」機制,確保返鄉災民的「安全」(或提供良善的避險選項),同時保證遷移平地的災民,在「文化」上能夠傳承,在「生活」上能夠沒有後顧之憂呢?

好,由於我真的很討厭寫文章,而且我剛剛已經抽掉半包煙了,所以我想在這裡針對我上面提出來的兩個問題,做一個簡單的結論(即便很老梗,但政府目前就是做不到)。

我認為重建委員會應該做的,就是盡一切可能提供行政資源、重建經費,讓受災部落可以自己去丟石頭做選擇,讓他們自己選擇低成本的避險方式,同時滿足居住與心裡安全;並且,更重要的是,不管他們做了怎麼樣的選擇,都要能保障他們的選擇,對他們來說不會有後顧之憂,所有選擇都會是最好的!

之前重建委員會副執行長陳振川說,這次救災,民間拿出來的經費、資源比政府還多,所以很多重建工作,都要仰賴民間團體共同合作。那麼,身為這次協助重建的捐款者,以及中華民國的合法公民,我相信我絕對有權要求政府和民間團體,坐下來好好和災民談,找出一個最好的方式,滿足我所提出來的訴求,並且真正尊重、保障災民的自主決定。

好了,我說完了。那麼你呢?目前正在閱讀這篇文章的你,在被丟了這麼多石頭之後,又是怎麼想的呢

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安全的定義,會是永遠的嗎?由司馬庫斯眺望鎮西堡方向(攝影/鐘聖雄)。

「安全」不宜用「標準作業」模式來思考

無論「安全關切」的細緻溝通,或者「文化價值」的呵護闡揚,在後續八八重建作業中,都需要十足耐心,也難免要因地、因人而彈性處理!不宜用標準作業看待,也不適用大機構上位思考來指導。好在這一次對象人數不多,整體財務和行政負荷不算大;而族群的稀有性和社會的期待卻很高…

昨天(十五日)是八八水災百日,許多報導都引述災民對重建不確定的抱怨,尤其是對遷村式的永久屋感到茫然恐慌。他們跟不上這麼快的重建步伐。

上周立院通過一一六○億重建預算。同時,據統計,今年民間捐款一二○億中超過七○%湧入前兩名大慈善團體。有「資源」大組織一旦啟動,除有內部績效壓力外,對外通常會有標準作業傾向。

相對來說,個別受災戶或村落面對大單位,就會有難以溝通的無力感。救災聲中最容易高舉的標準就是「安全」!權威的、機構的、甚至科學上的安全定義,加諸於在地的、個體的、經驗式災民身上,前者是如此動機正當,又永久照顧,後者很難有說「不」的立場。

然而,安全真的是這麼絕對,不容討論的嗎?安全不是對照於行為和風險,不是相對的嗎?「遊樂場」想必要比「闢茶園」,更比「採愛玉」不安全?同時,打獵、民宿、溯溪,哪一樣對山林威脅更大,一定是基於規模去評估的吧?同理類推,居家不安全不一定代表作農不安全,有危險性的小學也許是還可以接受的露營地?

除了使用人行為的風險高低之外,評估人也應該把「系統管理」的思考加進來,例如:總量管制、車種限制、禁用機具等等。不宜即刻對土地使用做絕對判定,讓公權力與自主管理在轉換過程中扮演相當角色,相信有機會使有限資源仍然安全的提供部分生計。

生計有著落,心理就安定,也才願意完整思考安全的意義:不只是「避災」,還在於「老人家的就醫」,以及「下一代的成長機會」。「安全」不要僅視為眼前工程事實,要當成對未來發展整體的衡量。從受者感受去設想,引導他們一層層解除不確定,從安心找到安定,進而領會施者對安全的心意。「安全」才不是各說各話,才是溝通開始。

站在「安全」對面的,在八八重建的案例,是「文化」!文化和安全一樣,同樣有無比的道德高度,同樣容易被放大成溝通的禁忌。即便沒有「八八」,究竟在強大的商業和漢人沙文思想之下,原住民文化能沿續多久,又有多少會因為減少標準化遷村而被留存?大概誰也沒有把握說服誰。

然而既然我們寧取山林休養,以存續生命。是不是多樣性的原住民文化,也可以當作是一脈待續香火,不拔離她的土壤,反而多花心思呵護她,讓生命面貌更多元、更美好呢?

無論「安全關切」的細緻溝通,或者「文化價值」的呵護闡揚,在後續八八重建作業中,都需要十足耐心,也難免要因地、因人而彈性處理!不宜用標準作業看待,也不適用大機構上位思考來指導。

好在這一次對象人數不多,整體財務和行政負荷不算大;而族群的稀有性和社會的期待卻很高,值得試一試!用力試一試!試試我們是不是從「九二一」真正學到了對生命的尊重!

(作者為台灣生態工法發展基金會董事長)

(本文原刊載於2009-11-16 中國時報言論廣場,原編輯標題為「八八水災百日」)

【農樂】農村武裝青年─還我土地專輯網路購買

環境與糧食是社會的根基,是穩定國家安全的力量所在,破壞了將無法彌補。到底誰該負起責任?不該只把矛頭指向政府而已,身為這塊土地上的每一個人都該一起思考台灣的未來,下一代子子孫孫的希望?不要忘記…..

農村武裝青年《還我土地》專輯

專輯簡介

是誰將農業生產價值推向邊緣?

是誰狠狠的踩過農人集體彎陀的背?

是誰強佔祖先留下的土地換得利益?

是誰摧殘了生命共存的美麗山河?

政府集團,我們等著你給答案!!

決策者與專業者對於在地居民的霸權,都市對於鄉村的霸權,政府、財團對於底層弱勢的霸權。在這些霸權的行使之下,百姓失去安身立命之地,農人喪失農 地的耕作權,自然環境更失去天然的樣貌。

環境與糧食是社會的根基,是穩定國家安全的力量所在,破壞了將無法彌補。到底誰該負起責任?不該只把矛頭指向政府 而已,身為這塊土地上的每一個人都該一起思考台灣的未來,下一代子子孫孫的希望?不要忘記我們擁有力量!

曲目:

自由的花

無採工

風中野玫瑰

陪妳散步惦在充滿白鷺鷥e一片土地

農民起義

濁水溪出代誌

夢見白鷺鷥

台灣母親你要帶阮去兜位?

樂團部落格:http://blog.yam.com/user/countryboys.html

樂團臉書:http://www.facebook.com/pages/3240e823/136691288282

本專輯由行政院新聞局補助製作

網址:www.gio.gov.tw

網路購買方案每張售價:300元 (運費我們自行吸收)

ATM轉帳或匯款。

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請將以上資料填妥後寄至 thupeacecoffee@gmail.com信箱

收到e-mail後,我們將盡快寄出CD。

● 盡量能揪團一起購買,避免浪費更多運送過程的資源,謝謝。

09農村武裝青年《還我土地》專輯走唱會11月場次

11月14日(六)14:00-14:25

台灣樂團節

地點:台北中正紀念堂

11月15日(日)14:00-16:00
地點:華笙音樂文化館(牛罵頭文化協進會)
地址:台中縣清水鎮文昌街18號

11月21日(六)15:30-17:00
地點:東海書苑
地址:台中市西區五權西二街104號

11月21日(六)19:30-21:00
地點:嘉義玉山旅社(洪雅書房)
地址:嘉義市共和路410號 北門驛前

11月24日(二)17:20-17:50
2009北市勞動紀錄片影展
地點:紅樓八角樓二樓劇場北市捷運西門站1號出口

11月28日(六)14:30
美濃白玉蘿蔔祭《還我土地農村談唱會》
地點:美濃鎮白玉蘿蔔田

詳細地址與詳情另外公告
現場有販售專輯!!
活動資訊如有更動以官網為主

遷村?可以多一點溫柔

本篇文章為前「九二一震災重建基金會」執行長謝志誠,受邀出席監察院調查會議之報告內容,詳細討論遷村、重建等議題及相關法令之探討,作者懇切叮嚀,希望請讀者能耐心讀完文章再進行深入討論,以免斷章取義。感謝大家!

編按:

本篇文章為前「九二一震災重建基金會」執行長謝志誠,受邀出席監察院調查會議之報告內容,蒙謝志誠教授同意,刊登在本網站上,以超過7000字之篇幅,詳細討論遷村、重建等議題及相關法令之探討,作者懇切叮嚀,希望請讀者能耐心讀完文章再進行深入討論,以免斷章取義。感謝大家!

前言:從「遷村參與者」的角色回顧遷村政策作為

綜觀人類歷史,個別或集體、自願或被迫離開原居住地,移往相同或不相同生活圈之另一個居住地之遷徙行為,不僅早就發生,而且隨時都在發生。屬於個人或個別家戶之遷徙,不外乎生活或求學之需要。屬於集體性之遷徙,則可能來自政治性、經濟性與避險性之目的。

近年來,因民主化與自主意識之抬頭,以政治性或經濟性之目的,要求特定族群遷徙之可能性已經越來越困難,甚至要絕跡。倒是因風災、水災或地震等天然災害,造成地形地貌改變,進而嚴重威脅居住安全,經評估後,難以用工程或非工程手段復原或復原之成本過高,為避險之目的而產生之遷徙行為,則有越來越多之趨勢。

台灣地形陡峻,許多地質敏感地區因地震頻繁而變得相當脆弱,加上全球氣候變遷問題日趨嚴重,位於山區、河邊或海邊之聚落或土地很容易在強風暴雨之後,遭受土石流掩埋、沖毀或海水倒灌、積水之威脅。因此,只要是風災或水災過後,甚至災變現場,就很容易出現「遷村」之議,使得遷村逐漸成為每次重大災難後之熱門議題,甚至是解決「國土保安」之配套方案。

由於遷村不只是把一群人由一個地方遷往另外一個地方之複雜過程而已,還包括遷住戶對原土地之歷史、感情與生活連結,以及對新土地之調適與再生。因此,要怎麼辦理遷村?不是當事人或參與者是很難理解。

基於對遷村當事人之尊重,本報告僅從遷村參與者之角度,回顧近20年來政府之遷村政策演變,再就88水災後以「民間援建」為主之遷村決策及政策提出看法。

20年來政府遷村政策演變

1990年,秀林鄉銅門遷村

1990年,歐菲莉颱風侵襲花蓮,山洪爆發、引發之土石流造成秀林鄉銅門村28人死亡、15人失蹤與7人受傷。災難發生後,政府為了安置銅門村12、13鄰受災戶,在現今之花蓮監獄旁興建了一批房舍,供受災村民集體遷住,並命名為「博愛新村」。由於村民在「博愛新村」附近沒有可耕地,加上平地工作不易,部分村民重回山上建屋耕作,成為常被引以為誡之案例。

1999年,921大地震

921大地震之後,行政院原住民族委員會(簡稱「原民會」)為辦理原住民部落之原地或遷住重建,依據「災後重建工作綱領」,提報「原住民聚落重建計畫」(2000年5月22日行政院台八九內字第14603號函核定),並訂定《原住民聚落重建計畫作業規範》:

1.遷村及聚落擴增建地(原地重建)所需土地之取得與分配:由政府價購,再配售予遷住戶。

2.遷住戶原有土地:收歸政府所有(未執行)。

3.輔導獎勵補助項目如下:

(1)興建公共設施。

(2)符合原民會訂定之住宅興建獎勵要點,重建者每戶補助20萬元,整建者每戶最高10萬元。

(3)提供原住民住宅樣式。

(4)協助辦理住宅重建及修建貸款。

(5)聚落景觀綠美化。

從內容來看,政府部門辦理原住民聚落重建之範圍包括遷村及聚落擴增建地,並以不直接介入住宅重建為原則,將重點擺在用地之取得及公共設施之施作,未對住宅重建之問題提出具體可行之對策,導致遷村計畫之住宅重建過程問題頻傳,包括:

1.遷村用地安全性遭到質疑,甚至出現安全問題。預定之遷村用地遭流失,另覓之遷村用地雖已完成用地變更,卻又卡在水土保持計畫而無法集體申請建築執照。

2.遷村用地公共設施規劃設計未考量後續住宅重建需求,不僅增加住宅興建成本,甚至出現公共設施得拆除重作之情形。

3.提供遷村計畫住宅重建資金需求之融資協助門檻過高,編列之「辦理融資重建區原住民聚落重建計畫」之預算執行率始終掛零。

為解決遷村計畫住宅重建問題,九二一震災重建基金會一方面協調改善公共設施,二方面以無息融資方式提供遷住戶住宅重建之資金,再透過資源結合,降低遷住戶之重建負擔,若有不足,再於取得使用執照後,協助向金融機構辦理優惠貸款,並申請原民會貸款信用保證。

循此模式完成遷村計畫者,包括和平鄉自由村(雙崎、三叉坑部落)、仁愛鄉互助村(中原口部落)、信義鄉潭南村(潭南部落)、中寮鄉清水村頂水堀社區(農村聚落);未能完成者,尚有發祥村瑞岩部落。

卡在水土保持計畫無法集體申請建築執照之烏石坑遷村計畫,則撤銷遷村計畫改由遷住戶個別申請重建。其中,除較早動工之雙崎部落、中原口部落係由鄉公所主導工程發包外,三叉坑部落、頂水堀社區及潭南部落則由遷住戶自組之委員會主導,自主向外徵求建築師、辦理建築規劃設計、工程發包、監工與驗收。

921大地震後之遷村案例,皆屬「離地不離村」或「離地不離鄉」之性質,除瑞岩部落之遷村計畫係因原居住地地層滑動、部落邊緣有崩塌之危險,其餘遷村計畫之遷住戶皆屬原住宅毀損者。

因此,在原居住地旁邊找一塊安全基地重建家園,爭議不大,加上既有部落關係與生活型態仍舊維持,新環境之適應性問題自然較小。加上大部分之遷村計畫有關重建住宅之規劃、設計、發包與監工皆由遷住戶主導,部落自主性自然無庸置疑。

2004年,72水災

2004年七二水災(敏督利颱風)後,因認定要遷村之部落僅有位於和平鄉松鶴部落松鶴溪兩岸之40戶受災者在民間捐款足以因應下,透過官方與民間組織(紅十字會、九二一基金會及聯合勸募協會)合作之方式,由民間組織支援遷村計畫之住宅重建,由官方協調行政程序、提供和平鄉南勢村原民會技藝研習中心土地,並負責公共設施之施作,使得該遷村計畫得以在最短時間完成,是近年來國內首度由民間組織以贈屋方式協助遷村計畫者。

隨後,再有世界展望會援用同一方式協助完成延宕多年之五峰鄉天湖、煤源部落遷村計畫。而內政部也因有「民間援建」之案例,訂定《重大災害災民安置及住宅重建原則》(2005年5月24日行政院院臺建字第0940020422號函核定),明訂「房地費用由原住民負擔20%,其餘由善款支應;完全無力負擔者,以善款支應」。

在災損有限或民間捐款足以因應需求之前提下,透過官民合作模式完成遷村計畫確屬可行。若災情擴大或民間捐款不足以因應時,政府責任在那?

無怪乎預定在2008年12月底前完成之苗栗縣泰安鄉中興村司馬限部落(1992年核定)、桃園縣復興鄉三光村武道能敢(高崗及哈凱部落)、嘉義縣阿里山鄉樂野部落(1996年賀伯颱風後核定)、南投縣仁愛鄉發祥村瑞岩部落與苗栗縣泰安鄉象鼻村大安部落(1999年九二一震災後核定)等5個部落之遷村計畫【註1】,一直不見具體進度。

2009年,88水災來襲

莫拉克颱風侵襲臺灣,引發之大規模洪水及土石流,重創中、南部地區之原住民部落,使得遷村再度成為重要議題。

為解決八八水災後之遷村重建,政府首度將「強制遷居、遷村」之政策列入《莫拉克颱風災後重建特別條例(草案)》(簡稱《88條例》),引發不尊重原住民族、消滅原住民族之議,加上有民間單位在災後第一時間即表態興建住宅無償贈予遷住戶,導致三讀通過之《88條例》相關遷村政策條文,出現有別於以往之面貌──

除明訂中央政府、直轄市政府、縣(市)政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地,經與原住居者諮商取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,並應以尊重該地區人民、社區(部落)組織、文化及生活之方式予以適當安置外,也進一步就被限制居住或強制遷居、遷村之特定區域之劃定、土地取得與處分、安置用地之勘選、變更及利用、安置用地之取得及處分、住宅重建與分配等,加以規範:

1.特定區域之劃定

依據《88條例》第20條第2項規定,中央政府、直轄市政府、縣(市)政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地,經與原住居者諮商取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村。至於,特定區域之勘查、審議與劃定,則依據《莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法》第2、3條規定辦理【註2】

2.特定區域之土地取得與處分

依據《88條例》第20條第3項規定,被限制居住或強制遷居、遷村所需之土地,得徵收或申請撥用,再依據《莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法》第5條之變更規定:屬都市土地者,變更為保護區、公共設施用地或其他非供都市發展之適當分區;屬非都市土地者,變更編定為國土保安用地、生態保護用地、林業用地、水利用地或其他適當使用地;屬國家公園土地者,變更為生態保護區或其他適當分區。其處分,不受《國有財產法》第28條、《土地法》第25條【註3】及地方公產管理法規之限制。

3.安置用地之勘選

直轄市政府、縣(市)政府辦理重建住宅遷建安置用地之勘選,其考量條件及相關注意事項,應依據《莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法》第6條規定辦理【註4】

4.安置用地之變更及利用

除依據《88條例》第21條第1項規定者外【註5】,應依《都市計畫法》、《區域計畫法》、《國家公園法》、《環境影響評估法》、《水土保持法》及其相關法規規定辦理,並依核定計畫內容進行開發利用。

5.安置用地之取得及處分

依據《88條例》第20條第3項規定,為安置災民興建房屋所需之土地得徵收或申請撥用。土地為公有或公營事業機構所有者,依據《88條例》第21條第2項規定,公有土地管理機關或公營事業機構得無償提供土地使用權。至於取得之公有土地後之處分,依據《88條例》第20條第3項規定,不受《國有財產法》第28條、《土地法》第25條及地方公產管理法規之限制。

依據原民會「原住民族聚落遷建計畫」,遷居土地之取得,原則由原民會補助地方政府購地經費,並劃定為原住民族保留地,無償免費提供遷建戶使用,不設定地上權或耕作權。

6.住宅重建與分配

依據《88條例》第21條第2項規定,安置災民之住宅由政府或經政府認可之民間單位興建,並無償移轉房屋所有權予災民者,免徵契稅及災民之綜合所得稅。

由原民會所提「原住民族聚落遷建計畫」來看,估計需辦理遷(重)建之聚落約1,350戶,其中950戶擬由民間單位協助興建,100戶由內政部營建署興建,餘300戶(含原地整重建或遷居重建)由原民會興建。

由政府興建之重建住宅,申請者應具備之條件依據《莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法》第10條規定辦理【註6】。民間單位興建者,得由提供者依其協議條件,申請預告登記。

88水災後,遷村計畫之原則提升為「離災不離村、離村不離鄉、離鄉不遠離」,似乎暗示「離村又離鄉」之可能。因此,88水災災後重建,雖有龐大之民間援建為基礎,可以化解受災者重建之負擔,然所涉面向,恐怕不是過去之思維所能及,而是得包括對原土地之歷史、感情與生活連結,以及對新土地之調適與再生。

建議:留一點空間,多一點溫柔

綜觀秀林鄉銅門村遷村、921大地震後之聚落重建,以至於88水災後之遷村決策,不能否認者,遷居或遷村相關之法制化完備度、優惠程度均遠超過以往,除原居住土地安全評估、特定區域劃定、安置用地之勘選及取得,均有所規範外,政府也在民間單位承諾捐贈住宅,且承諾援建之住宅數量已超過總需求後,跟進、計畫由營建署與原民會興建房屋並無償移轉房屋所有權予災民,土地也無償免費提供給遷建戶使用。

理論上,有相對過去較為完備之遷村政策及優惠之遷村條件,應該是步上坦途才對,實際上,卻陸續傳出援建之民間單位與受災者,族人與族人、民間單位與民間單位間之衝突,何以如此?

首先,是遷村決策先行,甚至出現前1,000名登記遷居永久屋之受災戶,每戶可獲2萬元家電補助之政策喊話,造成遷村是88水災災後部落重建唯一選項之印象,形成一股莫名之壓力。

然從《88條例》第20條、「原住民族聚落遷建計畫」及《原住民族基本法》第32條等規定來看,原住民部落究竟是循「遷村重建」或「原地重建」方式辦理,尚有再討論空間;然,除原民會之「原住民族聚落遷建計畫」尚編列300戶(原地整重建或遷居重建)住宅興建預算外,其它規範均以遷村為主,對於非原住民聚落原地整重建者,則尚無相等之對策。因此,政府應以對等之態度,提供各種可能之重建選項。

其次是政府、政府認可之民間單位與受災者間之三方關係。

921大地震後,內政部為配合行政院九二一震災災後重建推動委員會「興建、購置平價住宅安置重建區弱勢受災戶計畫」,有效結合民間、慈善團體資源興建平價住宅,提供安置921震災弱勢受災戶,加速推動辦理921震災復建,訂定《政府招募民間及慈善團體興建平價住宅作業要點》(2002年12月9日內政部台內營字第0910015262號函),其重點包括:

1.縣(市)政府與招募之民間、慈善團體簽訂契約。

2.土地由縣(市)政府負責提供。

3.社區內住宅及公共設施興建費暨相關開發費用由民間、慈善團體出資辦理。

4.社區外必要公共設施興建,由當地縣(市)政府配合辦理。

5.平價住宅之規劃設計、發包施工、監造及建築執照申請等開發作業,由民間、慈善團體辦理。

6.平價住宅興建完工…並於安置後,由民間、慈善團體無償贈與並點交當地縣(市)政府。

《政府招募民間及慈善團體興建平價住宅作業要點》因無民間、慈善團體回應,已於屆期後失效。

反觀《88條例》及相關規定,對於政府與民間單位究竟選擇公法模式之行政契約或私法模式訂定民事契約、契約內容(契約標的、民間單位之權利義務、政府之協助與配合事項)、民間單位於住宅興建後之財產歸屬模式及政府提供土地之利用關係等皆尚無明確規範。民間單位與受災者之衝突,似乎看不見政府之態度,政府之責任?

決策引導政策,在政策一面倒指向「遷村」之際。政府因救災階段遭致許多批評,自然期許能透過加速重建以挽回民心,加上民間單位基於理念、自信與堅持,希望可以快速協助受災者重建家園,卡在中間之地方政府,自不願看到資源流失。因此,要求受災者儘速簽署同意接受「永久屋」意願書,儘早確認需求數量,自然就不足為奇。

然而,受災者在原居住地安全與否尚未定案之情況下,被要求在最短時間決定是否離鄉背井,導致要求撤回意願書之反彈,也應該被尊重與諒解。在意願書之外,民間單位與受災者間對於安置用地之區劃、規模及住宅型態,也陸續出現不同之看法,雖民間單位一再強調已充分向村民說明,也強調已讓村民充分表達意見,但落差似乎仍然存在。

有沒有可能先緩一緩?該遷不遷?要遷不遷?先讓受災者回家看看,先讓受災者以「家」為單位安頓下來,再慢慢溝通、確認。

至於,要如何打造家園?部落希望能自主重建家園者,政府或民間單位有沒有先協助受災者組織起來?讓部落自己來甄選建築師?甄選營造廠商?監工?驗收工程?至於期待政府或民間單位主導者,就由政府或民間單位依循既定作法,提供規劃、設計與營造之全程服務。其實,目標是一致的,都是為受災者好,只是轉個身,一念之間罷了!

因此,誠摯建議政府、援建之民間單位,能在原居住土地安全評估及遷村意願尚待確認與整合之餘,在遷村決策外,多預留一點空間,提供不同之重建選項,在遷村推動上,多一點溫柔,相信受災者是絕對擁有「那裡跌倒、那裡爬起來」,胼手砥足打造自己家園之能力。

【附註】

註1:2007年行政院原住民族委員會「原住民部落遷建實施計畫(草案)」。

註2:中央政府、直轄市政府、縣(市)政府(簡稱「劃定機關」)得運用環境敏感、土石流災害潛勢、坡地環境地質、淹水潛勢及其他中央各目的事業主管機關建置之資料庫等資訊,就災區土地,有下列情形之一者,會同土地使用、建築管理、地質、環境影響評估、水土保持、水利、農業等機關(單位)、當地居民、專家學者及有關專業人員實地勘查,並成立審議小組審查;經審查認定有安全堪虞或違法濫建情形者,經與原住居者諮商取得共識,劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,並予適當安置:

一、依法應予禁止開發或建築地區。

二、土石流高潛勢溪流影響範圍。

三、生態環境已嚴重破壞退化地區。

四、超限利用土地集中地區。

五、嚴重崩塌地區。

六、嚴重地層下陷地區。

七、河川有生態環境退化或危害河防安全之虞地區。

八、其他經評估應予劃定特定區域之地區。

特定區域經核定後,劃定機關應於接到核定公文之日起三日內,公告特定區域範圍三十日,並刊登當地政府公報或新聞紙三日及張貼於直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及當地村(里)辦公處之公告牌。

註3:國有財產法

第 28 條 主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者,不在此限。

土地法第25條 直轄市或縣(市)政府對於其所管公有土地,非經該管區內民意機關同意,並經行政院核准,不得處分或設定負擔或為超過十年其間之租賃。

註4:直轄市政府、縣(市)政府辦理重建住宅遷建安置用地勘選時,應考量下列條件:

一、優先選用安全無虞之公有或公營事業未利用土地。

二、交通及公共設施服務水準。

三、自然環境及人為設施容受力。

四、自來水、電力、瓦斯、電信等維生系統完備性。

五、受災地區之族群、宗教、習俗、文化、生活、社經組織形態、產業、就業、就學因素及居民遷居意願。

直轄市政府、縣(市)政府為勘選重建住宅遷建安置用地,得會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物實施測量、地質鑽探、採樣等調查工作,並應事先通知;其所有權人、占用人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。

為實施安置用地調查工作,致所有權人或使用人遭受損失,應予適當補償,其補償價額以協議為之。

註5:辦理安置災區災民所需之土地,合於取代環境影響說明書之環境保育對策,於一定規模以下,經土地使用、地質、環境影響評估、水土保持及水利等機關會勘認定安全無虞者,有關土地變更、開發事項,不受區域計畫法、都市計畫法、國家公園法、環境影響評估法、水土保持法及其他相關法規規定之限制;其環境保育對策、一定規模、安全無虞之認定原則、不受有關法規限制之範圍及其他應遵行事項之辦法,詳參《莫拉克颱風災民安置用地變更及開發辦法》。

註6:申請政府興建之重建住宅者,應具備下列條件之一:

一、災區房屋毀損不堪居住。

二、災區房屋位於依《88條例》第20條第2項規定劃定特定區域之遷居、遷村戶。

三、依《88條例》被徵收土地上合法自有住屋之拆遷戶。

其中,申請人指住屋之所有權人本人、配偶或同一戶籍之直系親屬;並以戶為單位。已申請颱風受災戶重建(購)住宅貸款利息補貼另行購置住宅者或獲配國民住宅者,不得申請重建住宅。

(作者為國立臺灣大學生物產業機電工程學系教授,前「九二一災後重建委員會」執行長)

(本文轉載自「莫拉克獨立新聞網88news.org」)

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故鄉儘管不見得在適合人居,但是人的情感需要時間沈澱,才能做出新的選擇。/munch,轉載自作者部落格。20090904

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