開發主義讓社會倒退嚕

近年來科學園區擴張頻遭到農漁民抗議,正是因為當年以乾淨產業之姿被引進台灣的電子業,其高汙染高風險的特性已逐漸在國內外被揭露。電子產品所帶來的環境與健康衝擊,是近年國際間,如歐盟「限用有害化學物質」等規範…

近來數起強制徵收,特別是苗栗縣政府以優勢警力強徵農地以開發竹南科學園區的案例,再加上有滅農之虞的《農村再生條例》在立法院草率過關,激起民間社會強烈不滿。農民、人權、環保團體、網路客昨日在凱道向馬政府發出怒吼,正是對馬政府施政背離基本民主與人權價值、過度向財團傾斜的嚴厲批判。

綜觀而言,這些攸關農民與農業存續的爭議與立法,乃至近來執政黨一味擴張園區、加速通過國光石化案等事件,暴露了執政當局擁抱粗糙開發主義、對抗國際永續農業及永續發展潮流的鎖國心態。

自外於世界永續潮流的台灣施政

面對全球氣候變遷、水資源、糧食安全、能源與生質能及生物多樣性等新挑戰,國際間眾多討論均指出永續農業的重要性。回應二○○八年能源、糧食與金融危機,聯合國提出「全球綠色新政」,其中即包括「支持永續農業,包括有機生產」。

此外,聯合國環境規劃署在《環境食物危機》中即警告:氣候變遷、水資源荒、害蟲及土壤惡化等問題,恐將導致本世紀全球二五%的食物生產消失。當二○五○年前全球人口成長至九十億,糧食供給將更不穩定、食物價格勢必攀升。是以,各國無不致力於提高糧食自給率、發展永續農業,務求及早因應這場危機。

相形之下,台灣執政當局卻自外於這股永續農業的發展趨勢。在粗糙而缺乏願景的開發主義下,國民黨再生農村的方式,是將農地變工廠,將農村景觀現代化、綠美化,以為更多別墅、涼亭、自行車步道與公設,農村就能再生。諸不知,這樣的政策方向,是把台灣拉得離永續農業的發展道路愈來愈遠。

今日,人民看不出馬政府將如何帶領台灣與國際接軌、邁向永續發展的道路。馬政府的發展處方只見兩大支柱:加速與中國經濟整合、擁抱粗糙過時的開發主義。

就後者而言,我們看到政府不問環境負荷、農業永續與生態危機,致力於為廠商排除投資障礙、圈地、找水電。而執政當局大力推動的核心產業:科技電子業與石化業,不僅消滅農地、需水無度、直接間接造成各種生態危機,其帶來的汙染,更將成為台灣民眾食物安全與身體健康的潛在殺手。

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何時人民可以安心生活,不用擔心污染或徵收?(攝影/munch,更多照片請點選這裡

還要為污染產業犧牲多久?

近年來科學園區擴張頻遭到農漁民抗議,正是因為當年以乾淨產業之姿被引進台灣的電子業,其高汙染高風險的特性已逐漸在國內外被揭露。電子產品所帶來的環境與健康衝擊,不僅成為國內外環保與勞工運動抗議的重點,更是近年國際間,如歐盟「限用有害化學物質」等指令所規範的重點。

在台灣,竹科廢水汙染、高科技有害廢溶劑、香山綠牡蠣汙染、新竹縣宵裡溪汙染、中科廢水導致農田鹽化、中科與竹科附近空氣砷濃度過高等問題,讓台灣民眾逐漸瞭解科技電子業的毒害問題。當政府執意擴張科學園區,將良田變廠房、農業用水調撥工業用水、高科技廢水肆意排入灌溉渠道、溪流河川與海洋,

社會大眾一再質問的是:我們還要為這個享盡國家租稅優惠卻帶來高汙染的電子業,犧牲多少良田?更令人匪夷所思的是,這個政府竟大走回頭路地推動高耗能高汙染的石化業,無視於石化產業擴張所帶來的溫室氣體排放及空氣汙染、毀滅潮間帶、危及中華白海豚生存的事實。

一味擁抱粗糙的發展主義,缺乏一套符合永續發展的施政圖像,台灣執政當局做的,與引領經濟發展、展現施政魄力毫無關係。做為晚進民主國家,面對逆世界潮流操作、猶如活在三、四十年前的執政者,民間社會仍殷殷期盼執政當局可以透過各種民主機制,與人民共同追尋台灣邁向永續發展的方向與道路。

人民希望看到的台灣奇蹟,是兼顧環境永續、世代正義以及社會公平的經濟發展,而不是政府摧毀農田、行政機關帶頭對抗法院判決(如中科三期環評)、或者政府高官發表白海豚自己會學轉彎等等的荒誕奇蹟。

(作者為英國艾塞克斯大學社會學博土候選人)

(原文刊登於中國時報)

台灣 離糧食危機還多遠

歐洲人花了48%的歐盟預算,在補助產值比重很小的農業,投資與報酬可謂不成比例。但歐盟諸國或許看重的是將近五成的預算,能換來了歐盟的糧食安全與氣候調適能力、省下後續彌補環境損害的花費、換來農夫基本的生存尊嚴…

阿根廷從1910年開始出口小麥,多年來為全球第四大小麥出口國,但從前年開始,持續的乾旱導致小麥產量從一年1,640萬噸一路下滑。今年的預測產量僅600萬噸,僅夠應付國內需求,百年來阿根廷可能第一次將從國際小麥市場上消失(*1)。

或許這只是地區性的單一事件;但IPCC第四次報告(AR4)指出,即使僅升溫一度,都將傷害到低緯度國家,例如台灣的稻米生產量;當升溫超過三度以上,全球各地農業都將有顯著的負面影響(*2)。

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阿根廷過去為重要小麥出口國,今年因氣候異常,恐將從出口國轉成進口國 (圖/Flickr共享)。

糧食危機 蠢蠢欲動

諾貝爾經濟學獎得主保羅‧克魯曼(Paul Krugman)認為,去年的全球糧食危機,並不只是因為投機臆測行為而產生的偶發現象(*3)。他指出,當初造成糧食危機的結構性因素,包括仰賴石油的糧食生產模式、全球人口增長、氣候變遷等因素依舊存在。

克魯曼亦不諱言地說,許多國家以為市場與全球貿易可以解決糧食危機的想法,太過天真;因為當各國糧食普遍生產不足時,執政者在出口糧食賺取外匯與安撫民心鞏固政權兩相衡量之下,許多糧食出口大國皆選擇禁止糧食出口,以安定國內政治情勢,這可從去年的糧食危機中一窺端倪(*4)。

農業預算 佔歐盟五成

以十分重視糧食自給率的歐盟為例,它的一般性農業政策(Common Agriculture Policy, CAP),是歐盟最古老的政策之一,且自從1962年生效之後歷經多次的修改,旨在提供農民合理的生活水平、價格合理的高品質食物、對環境友善的農耕方式、保存農村傳統等。

農業一直以來,也被認為是歐洲共同文化傳統的一部分,在二戰結束後,糧食的自給自足成為當時歐盟成形時非常核心的精神之一(亦顯現在預算上:2006年CAP預算佔歐盟總預算的48%)。CAP透過直接補助農民、保證最低價格、對某些進口農產品抽取較高關稅,並訂定限額等來達成以上的目標。(*5)

不過,根據歐盟的研究,食物與飲料部門,消耗了全球23%的資源、排放18%的溫室氣體與31%的酸雨物質,而在歐盟食物產製的過程裡,農業生產階段的環境衝擊遠大於後續的製造加工(*6)。另外近年來農業也面臨氣候調適與溫室氣體減量的強大壓力,因此CAP這幾年來持續轉型,希望化危機為轉機,以下為近十年來幾個重要的改革方向:

像以往CAP都是針對特定作物進行補助,但從2003年開始,補助與作物種類脫勾,改為新的單一農場補助(以上兩種皆為對農民的直接補助),以環境、糧食安全、動物福利作為補助的準則(某些國家仍然維持某種程度的作物相關性),如果不符合這些準則,直接補助將減少。

直接補助漸減 轉建構調適能力

去年底,歐盟農業部門對CAP進行總體檢(Health Check),決議逐年縮減對農民的直接補助,轉而將錢挹注在農村發展基金裡( Rural Development Fund),以促進農業的減量與調適、水資源管理、保護生物多樣性、產製與使用再生能源等(*7)。今年四月公布的《歐盟農業調適白皮書》裏(Adapting to climate change: the challenge for European agriculture and rural areas),便建議運用此基金,來推動同時具有減量與調適效果的有機農業(*8)。

另外,歐盟將在這兩三年逐步修改、制訂新版的CAP,以在2013年前開始實施,其中是否繼續補助農民是目前大家討論的焦點之一。

歐盟農業部的迪馬堤( Jean-Luc Demarty),在被外界問到歐盟是否該繼續補助農業時,直言農業政策跟其他產業政策不同,若缺少補助將使具有生產優勢的地點,以集中化且高度壓榨地力的方式生產,除損害了周遭的環境外,並造成其他較不具生產優勢的農地廢耕、並逐漸沙漠化(*9)。

而歐洲土地管理者組織(European Landowners Organisation, ELO)則積極倡導農業在販賣糧食餵飽眾人以外,亦同時提供許多公共財(Public Goods)的概念(*10)。舉例來說,養蜂人藉由販賣蜂蜜獲得收入以外,亦增加許多植物受粉的機會,進而促進生物的多樣性;而有機耕作的土地除了提供健康的食物外,其鬆軟的土壤能夠涵養更多的水份,也因此降低淹水或乾旱的機會。

歐盟在《農業調適白皮書》中指出,農業所提供的綠色公共建設(Green Infrastructure),其實是氣候調適的核心,因為這些綠色公共建設(或公共財)扮演著水資源調配、棲地復育等重要功能,而這些都直接影響到一個國家適應氣候變遷的能力(*11)。而農業遊說團體柯巴-柯傑卡(Copa-Cogeca)則認為,既然歐盟要求農夫採用較高成本的永續農法來耕種,就應加以補助,否則根本難以跟耗損大量環境資源的不永續農法競爭。

歐盟前農業部長費席勒(Franz Fischler)也認為,即使CAP之後不對農夫進行援助,也應該找其他財源來資助這些,提供大量公共環境服務的農夫,讓他們得以繼續耕作下去。歐盟農業部長玻伊爾 (Mariann Fischer Boel said)則表示,在2013年,新版的CAP應該還是會以直接補助的方式來保障農民的生存權力,只是補助的金額,將會有多大比重轉移到農村發展基金上,則還沒有確定。

太傻 還是太天真

歐洲人花了48%的歐盟預算,在補助產值比重很小的農業,投資與報酬可謂不成比例。但歐盟諸國或許看重的是將近五成的預算,能換來了歐盟的糧食安全與氣候調適能力、省下後續彌補環境損害的花費、換來農夫基本的生存尊嚴、讓後代子孫看到祖先豐盛的傳承……

目前台灣的糧食自給率,從二十年前的57%,一路跌到2005年的30.5%(*13),農地則以每年9000公頃、相當於360座大安森林公園的速度消失(*16);然而,農委會卻提不出台灣未來糧食自給率的目標為何。

而未來十年內,可能投入農村的最大一筆預算:2000億的《農村再生條例》,其內容卻僅侷限在農村景觀工程的施作,完全忽略農業生產面的需求,遑論觸及任何農業的調適與減量方案。另外,環保署去年選出45條灌溉渠道進行採樣,竟發現其底泥汙染有41%超過標準,農地土壤重金屬則有18%超標(*14)。在如此險峻的大環境下,台糖位於彰化二林廣達上百公頃的甘蔗田,卻即將成為中部科學園區四期的落腳地。

我不禁感到疑惑,究竟是歐洲人太傻,還是我們太天真?印象中美國印地安人曾經說過:「等到最後一條河被污染、最後一棵樹被砍掉、最後一條魚被捕捉,然後我們才會明白,原來鈔票是不能吃的。」或許只有在百年來,經歷過兩次本土性毀滅戰役的歐洲人,才能深刻的體認到有些東西失去了就無法挽回;而孤懸一方的台灣,又有多少的時間可以繼續裝天真?

【參考資料】
(*1)EurActiv 29-June-2009, “Argentina Drought May Halt Wheat Exports for 1st Time”, By Matthew Craze
(*2)IPCC AR4《氣候變化2007:綜合報告》頁48,IPS 02-Apr-09, CLIMATE CHANGE: Farming Could Be Friend or Foe, By Stephen Leahy
筆者註:目前溫度較工業時代前已升溫0.7度C,本世紀末極有可能突破兩度C大關,朝三度以上邁進。
(*3) EurActiv 18-Mar-2009, “Nobel winner calls for renewed focus on food security[fr]
(*4) Wikipedia: 2008 global rice shortage
(*5) Wikipedia: Common Agricultural Policy
(*6) EurActiv 7-May-2009, “Agri-food sector to assess its environmental footprint
(*7) “Health Check” of the Common Agricultural Policy, EU, 2008/11
(*8) EU April 2009 “Adapting to climate change: the challenge for European agriculture and rural areas
(*9) EurActiv 1-July-2009, “Commission ponders ‘burden-sharing’ for farm aid”
(*10)EurActiv 3-June-2009, “Ministers mull farm policies as ‘public good’
(*11)EU April 2009 “Adapting to climate change: the challenge for European agriculture and rural areas
(*12)行政院農委會,糧食平衡表,2007
自由電子報31-Aug-06,去年台灣糧食自給率30.5%
(*13)”法令開了炒地皮大門”,彭昱融 09-Apr 天下雜誌420期
(*14)”農地重金屬汙染嚴重 灌溉水源4成底泥超過管制標準”朱淑娟 07-Mar-09 環境資訊中心
【延伸閱讀】
中科四期‧風暴從這裏開始》朱淑娟 13-Jul-09 公視我們的島513集
農再條例 該把暖化寫進去》 林鼎傑 19-Jun-09 低碳生活部落格
三分鐘搞懂農村再生條例》munch 19-Dec-08 漂浪.島嶼

(本文轉載自「低碳生活部落格」)

(作者為低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團成員)

農村再生條例與台灣農村的再生

英國人認為鄉村是大家的,人民既然對鄉村產生了所有權(ownership),因此,也相對必須對鄉村負責任。英國鄉村處在他們的鄉村工作綱領中設立了兩個目標:「為了鄉村居民,改善他們的生活品質;為了全國人民,改善鄉村的品質。

編按:

本文比較了歐盟的鄉村發展經驗與「農再條例」,作者任教於東華大學環境政策研究所,他認為目前最重要的不是一個新的條例,而是把目前的資源像社區林業、建築文化保存等等如何整合。

相較於歐洲各國政府運用整合力擬定出一個整體發展策略,台灣參閱了那麼多的國外經驗,但似乎仍缺乏整體評估與整合。透過這篇文章的整理,有助於對農村狀況有更全面性的理解。

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農人希望在土地上好好務農。

農政單位以「再生」作為農村、農業與農民施政的主要概念,且準備將此名詞放在新法案的名稱上,顯示台灣的農村已被其主管單位認定為已經凋零。這樣的心情,基本上可以從兩個角度來分析,第一是農村可能已經凋零,農政單位承認這些年來的農業施政無法挽救頹勢,因此,重新立下破釜沈舟,置之死地而後生的宏願與決心;第二是農村並沒有真正凋零,而是在後現代的發展過程中,走到了另外的一條路上,但從農政單位的眼中看來,農村已經凋零。

從第一個角度來看,首先,回顧台灣農村的問題,在早期舉辦的幾次全國農業會議時已經顯現無遺,或者,更要溯源到1987、1988年的農民運動風潮;作家吳音寧筆下80年代的台灣農村(吳音寧,2007),是一個農民對於自我處境開始自覺的年代,伴隨著整體社會的解嚴氣氛,農民和他們的廣大支持者們,共同以行動發出了台灣農村發展的訴求。這一次的農民運動,催生了更多的全國農業會議;然而,從1982、1988年因世界糧食危機、520農民運動,到1994、1998、2002年的生態保育議題、加入WTO後農業諮商的議題,以及農業發展新情勢的全國農業會議中的種種討論,終究無法挽救台灣的農村。

從農委會的統計資料來看,台灣2006年農業生產占國內生產毛額比率為1.53%,這個數字顯示了近年鼓勵休耕化、休閒化,與農地自由買賣的土地預期心理作用下,農業產值已經降到了谷底。1.53%這個數字的背後,延伸出了很多難解的問題:因為農業生產的消退, 86.6%的農人變成兼業農(農業統計要覽,2006),而其兼業的收入佔據其總收入的80%,通常兼業的工作是不穩定的,年輕人因此多轉往都市謀生。

在筆者任教的隔壁鄉村鳳林地區,人口從20年前的18,000人減少到目前不到1萬人,有高居19%的老年人口,以及數量高達350個的外籍配偶;台灣農村問題的核心,在於無法因應全球分工的過程中所產生的變動,因而輾轉衍生了失業、老化、中空化、隔代教養、傳統社會結社與認同的崩解,以及因外配所產生的兒童教育、文化適應與社會價值(註一)等等問題。

無庸置疑,農村的再生並不專繫於農村的建設與規劃之上,且此一議題僅僅是農村發展的外圍議題,農村再生條例草案之制訂,雖名為農村之再生,卻止於農村整體建設之規劃與執行,未能碰觸台灣農村問題的核心。

從第二個角度來看,首先要分辨一件事情:「農村」的概念是否還如以往一般,被定義成營農為主的聚落空間?還是已經隨著時代的變遷,逐漸遺失了此一特質,而必須以另外一個名詞「鄉村」取而代之。

知名鄉村研究學者Frederick H.Buttel and William L.Flinn以鄉村主義(Ruralism)和農本主義(Agrarianism)來區分鄉村的兩種屬性,認為住在鄉村的兩批人,鄉村主義者歌頌鄉村自然美景,致力生態與田園景觀的保護,而農本主義者以土地為生計來源,鄉村是他們謀生的地方;Gary P. Green, David Marcouilller也比較了鄉村地區季節性(觀光客和退休人員)及永久性居住者對地區的發展態度;筆者亦曾以居住鄉村中的永久性居民、回流性居民、遷入者,及季節性居民的比較,探討鄉村各種不同屬性居民對居住鄉村的認同情形。

台灣的農村與城市間其實界線並不明顯,大部分的農村和附近都市形成一個城鄉連續體(Rural-Urban Continuum)(Barry Wellman, 1979),其間有很多的通勤者,鄉村已經脫離過去所呈現的耕作、耕地與農民等既定議題,逐漸朝向一個多元、差異的空間實體發展,必須進行實際情形的探討,方能進一步地加以詮釋;鄉村裡面事實上居住著很多在城市謀生的公務員、服務業者、技術工人、退休人員等等非農業人口,即使距離城市較遠的鄉村,也住著很多的非農業人口及休閒度假遊客,而鄉村的永久性居民,過去從農的,如今也有80%以上以兼業為主要收入來源;因此,大部分的農村並不是過去印象中的農業聚落,而是各種不同職業背景、不同生活需求的居住者所組成。

農村再生條例指的應該是以農夫、農耕為主體的農村聚落,然而,這樣純粹的職業背景、結社關係與地域屬性,在台灣已經逐漸地淡化、消失。普遍鄉村所面臨的問題,已不再是農業部門可以獨力完成,它分屬於社會部門、營建部門、文化部門、教育部門、經濟部門等等,甚至是觀光部門。

英國是對鄉村眷戀最深的國家之一,英國人認為鄉村是他們心靈的故鄉,所以,對於鄉村的研究與保存不遺餘力;英國在5、60年代就已經發展出了一套鄉村法案(Countryside Act),近年成立的鄉村處(Countryside Agency)及鄉村社區委員會(Commission for Rural Communities)更以目前鄉村的現況,結合歐盟的政策(LEADER)(註二),制訂了各式各樣的鄉村計畫與鄉村發展行動方案,以不同專業,解決不同區域、不同屬性、不同需求的鄉村問題,並在這些規劃的過程中,以保存英國人的心靈故鄉為主軸;所推動的「讓土地繼續農耕」概念,是為了鄉村社會的永續發展,包括鄉村居住者中農人與非農人的不同需求的照顧。

英國人認為鄉村是大家的,人民既然對鄉村產生了所有權(ownership),因此,也相對必須對鄉村負責任,包括對麥浪景觀、羊洗傳統(註三)、石灰岩建築等等鄉村印象保存所付出的研究、規劃與稅金補貼,NGO的投入與信託制度的成熟運作,也是重要的成功關鍵。英國鄉村處在他們的鄉村工作綱領中設立了兩個目標:「為了鄉村居民,改善他們的生活品質;為了全國人民,改善鄉村的品質。」英國人所認知的鄉村,除了深度了解鄉村本身所呈現的不同價值與多元族群需求之外,也大膽地為鄉村決定了清楚的走向,決定讓鄉村永遠成為英國人心靈的故鄉。

在德國,鄉村的發展也呈現多元的方式推動,3年1次的農村競賽是很重要的農村發展政策。

德國農村競賽的內涵是農村社會發展的一種計畫變遷,充滿了因時因地的行動特質,這個社會技術在德國已行之有年,成功地帶領德國農村從戰後蕭條的陰影中走了出來,步向農村社會、產業、環境、文化以及景觀的文明。德國從1961年開始他們的農村競賽,之後每3年舉辦一次,最近一次參加角逐的農村約有 4800個。各種不同形式的農村競賽,是德國農村更新與農村整體發展的基本執行策略,也是農民們凝聚向心力,共同決定村莊未來前途的重要舞台。

農村競賽的競賽標準並非一成不變,40年來,它呼應了不同時期的農村需求,制訂各個時代的農村發展使命與原則。最近的農村競賽主題則鎖定在生態、景觀與經濟的自發性組織議題。競賽的目標相當重視傳統與未來的結合,競賽過程中要求各農村具體交代如何面對各自的發展條件及文化傳統延續等議題。

英國和德國的鄉村發展,已經逐漸走向一個後現代的思維,亦即強調多元、差異與主體性的思維;鄉村的多元性呈現在鄉村居民的不同組成屬性之上,差異性則展現在個別鄉村的地理條件、經濟與產業及社會與文化特性之上,不同的鄉村擁有不同的景觀面貌、不同的傳統制約、不同的經濟條件、不同型態與強度的社會組織運作,因此,也會有不同的問題和需求,鄉村的主管單位在制訂政策或法令時,必須時刻思考這些多元與差異的特質。

而主體性談的是區域規劃的議題,亦即地區發展的最佳決策過程;鄉村地區因為擁有相對清新的空氣、密度較低的人口、生態保育程度較高的自然景觀,以及較為純樸的人心,因此,英國人認定了保存這些地區是重要的工作,而致力於使得鄉村和城市走不一樣的發展方式,讓鄉村與鄉村居民保留其主體性,與城市做出清楚的區隔。

台灣農村再生條例草案提出1,500億再生基金的構想,除非認定農村是全國人的農村,農村再生是為全國人民籌畫一個高品質的生活與休憩環境,否則將不易完成,國家長久以來數百個以基金編列方式的行政措施,早已為人所質疑;而獎勵式的規劃,由於多數弱勢鄉村面臨人口老化、年輕人離鄉的窘境,不易醞積足夠能量而提出真正符合需求的再生計畫;如過往經驗,或者透過地方民代,或者委託商業顧問代筆,其結果,村落提案常被視為某種政治或商業獲利的機會,執行結果難有實質的成效。

另外,鄉村工作依其屬性均各有職司。這十多年來,文化部門主導了社區總體營造、古蹟與歷史建築的社區守護、地方文化館計畫、有形與無形資產的普查;原住民部門亦不遺餘力地推動部落會議、重點部落營造;環境保護部門每年推動2000多個清淨家園計畫及各種環保法案的執行;水保局推動鄉村社區營造;營建署推動社區規劃師培訓、城鄉新風貌;教育部門的社區大學、鄉土教材、終身學習;農業部門的產業文化、農舍標準圖、漂鳥計畫、休閒農業、有機農業、社區林業;地政部門推動涉及農村土地活化的農村重劃;觀光局的觀光大使,甚至青輔會的遊學台灣等等,這些計畫,持續地在廣大的鄉村區域執行;非政府部門如聯合勸募、信義房屋、若水國際、永齡基金、慈濟志工與世界展望會等等,也各自依其理想與目標,推動著各種面向的鄉村事務。

鄉村向來是各公私部門重要的計畫推動對象,各部會與民間組織均不遺餘力地測試著各自的方案、展現各自的成效,不論在制度面或行動面的經驗都已蓄積一定的成果,這包括了地方發展所必須的社區參與、提案機制、人才培訓、資金籌措、社會企業、社會安全、社區公約制訂、補助的審核督導與陪跑機制、生態基準的訂定、土地使用等等運作;然而,經過了這麼多不同單位的努力,雖然農村再生條例制訂的背景仍將台灣的農村視為凋零的所在,但其實這些年來透過各種不同公私部門的努力,在不斷地挫折與反省中,不少地區與組織已經累積了一定的能量,農政單位所面對的並非是一個完全沒有主體思考的農村社會,若透過詳細的諮詢,將可協助從政者擬出更具創造性的農村政策。

然而,以農村再生條例草案所提出的35個條文,逐一檢視過去台灣十數年民間與政府各部門所從事的農村工作,條文中所規劃的未來農村願景,嚴格來說,並沒有超越這些年來各分散的專職部會與民間組織的工作內涵,草案內容雖圖結構化不同的需求與行動方案,但也相對忽略了參與主體的行動特質。

事實上,台灣現階段的農村工作真正需要的是一個資源整合與問題討論的平台,這個平台必須是跨部會與跨公私部門的,以擺脫各自為政的現象;當既有行政組織進行著各自的資源投入時,更重要的是,如何使其兼顧弱勢均衡與發展卓越的需求,擺脫政府疊床架屋的組織習性,定期檢視何者該作為而不作為,何者正競爭式地進行著錯誤的資源分派與執行,何者將農村工作變相成為各級政權對其選舉樁腳的籠絡與利益的輸送,造成預算的虛擲、生態的斷傷及民主的退化。

註一:外配多為跨國仲介,以金錢買賣為主,常衍生出家庭倫理等社會價值問題。

註二:LEADER為歐盟所提出的鄉村政策,LEADER為法文 Liaison Entre Actions de Developpement de L’Economie Rurale 的縮寫,意指鄉村經濟發展行動連結(Links Between Actions for Development of the Rural Economy)。

註三:羊洗傳統指的是手工清洗羊隻的水池、和工人的洗羊技術等等鄉村景觀。

(作者為國立東華大學環境政策研究所副教授兼所長)

本文參考資料一覽

本文原刊登於農訓雜誌2008年11月號

關於歐盟鄉村政策之比較,延伸閱讀請見  農村「再見」條例?台灣與歐盟鄉村發展政策之比較(文/鐘怡婷)

農村「再見」條例?台灣與歐盟鄉村發展政策之比較

在此次通過一讀的「農村再生條例」中,政策制訂者表示,有參考歐盟鄉村發展政策的影子。然而,當決策者在參考歐洲案例的同時,是否真正理解歐洲的鄉村歷史脈絡,以及為何歐盟要制訂鄉村發展政策?如果只是挪用了……

一位長期來在南台灣從事NGO串連工作的朋友,以「是農村再生條例?還是農村再見條例?!」的標題傳來了有關「農村再生條例」的訊息。的確,在目前台灣的法令規範條件下,此一條例很可能讓我們與農村說再見,甚至是永別。

目前,「農業發展條例」是農業政策的基本大法,但是此一「條例」不斷地往土地開放的方向修改,直到2007年民進黨政府提出「農村改建條例」,我們的政府部門正式宣告要解編農村土地的使用限制、全面開放自由化。在開放的這條道路上,國民黨政府提出了另一種差不多的土地開發想像,他們把這些開發的想像命名為「農村再生條例」,美其名「再生」與「活化」,實質上卻皆是朝向農地不需再農用的法令解編趨勢。

在此次通過一讀的「農村再生條例」中,有許多歐盟鄉村發展政策的影子。包括政策制訂者在內的許多人都辯稱,這個條例運用了「由下而上」、強調「社區參與」的精神以進行農村社區的空間改善。然而,當決策者在參考歐洲案例的同時,是否真正理解歐洲的鄉村歷史脈絡,以及為何歐盟要制訂鄉村發展政策?如果只是挪用了最後的政策執行工具,而忽略最高的原則精神和綱要方針的話,要如何說服我們相信台灣現階段的政府機關會為農村帶來再生?

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強制徵收後,農作物往往就沒地方栽種了。

回顧歐盟鄉村發展政策的制訂過程,歐盟在1999年首度制訂了與鄉村發展相關的政策,政策執行的經費來自於EAGGF(歐洲農業指導與保證基金)。此一基金原先是二次戰後所設立,用以補貼農業之生產。「歐洲農業保證與指導基金」,最主要是統一農產品的市場和價格,並且對農產品的出口予以補貼,對歐洲的農產品市場進行保護,避免與外國廉價農產品競爭。

在此一政策之下,歐盟會員國的農業生產量達到了高峰,導致農產品嚴重過剩的情形,而歐洲地區的自然環境也遭受了嚴重的破壞。經歷農業生產過剩的時期,歐盟開始進行對農業生產補貼的檢討及改革。於是,1995年,歐盟制訂了以EAGGF此一基金支持鄉村發展的法案((EC) No. 1257/1999)。此法案的制訂,為歐洲的農業及鄉村發展帶來了改變。在此一法案中,開始強調環境問題的解決、提高農產品品質、加強動物福利等,脫離了以「生產」為主的補貼。

1999年所制訂的鄉村發展政策,其實是在一個更廣泛的社會脈絡下發生的。1970年代以來的農業生產過剩情形,不僅造成了環境破壞,更使得農民無法再繼續生產,於是導致許多農民起身抗爭,其中法國農民運動者Jose Bove以其對抗麥當勞的行動,開始倡導反對大量生產、大量消費的文化,也促成了對「農業」看法與思維的轉變,主張「農業」不僅是一種經濟活動,它還具有社會與環境價值。

1996年,一項建議案在歐盟委員會中被提出,這個建議案提出應制訂一「歐洲鄉村憲章」。「歐洲鄉村憲章」草案中明確指出其立法目的是為了後續細部鄉村發展政策的制訂,包括鄉村發展的法律措施、行政措施與施政原則等。不管是對鄉村地區的範圍界定、鄉村功能的定義和政策指導方針等等,都對後續的鄉村政策制訂帶來了最高的規範。在此一憲章中,最重要的部份是認可了鄉村地區在生態與社會文化的價值上,與經濟生產之價值具有相同的重要性。雖然「歐洲鄉村憲章」草案並沒有通過,但後續相關的鄉村發展法令或政策都依據著其中的精神與原則來制訂。

隨著歐盟基金的調整,新的鄉村發展政策在2005年被制訂出來。目前,歐盟國家依據「(EC) No. 1698/2005」的法源以制訂適用於各個鄉村地區的發展計畫。此一鄉村發展法主張的是農業經營的多功能角色,包括豐富鄉村之景觀、確保食物品質、維護文化與自然襲產等等多樣化的非商品功能。因此,有三大發展主軸規範了歐盟各國的鄉村發展計畫,包括,(1)改善農業與林業部門的競爭力;(2)改善自然環境與鄉村環境;(3)提升鄉村的生活品質與經濟多樣化。在此一法案的條文當中,不僅是針對鄉村社區的環境或空間進行改善的支持,更多的是對青年農民的培訓、創造農業生產之外的其他經濟活動與就業、鄉村住民的生活品質,以及自然環境的維護。

更值得我們注意的是,2005年的鄉村發展法甚至將如何進行由下而上的地方參與以明確的條文界定出來,它特別規範了公民社會的代表,如農民、鄉村婦女、青年等,應佔50%的代表性。在這些法令的明確規範之下,歐盟各國的鄉村發展計畫才得以被確保能為鄉村的永續發展做出貢獻,而不是帶來破壞。

歐盟鄉村發展法的出現,源自於對「農業」之看法與思維的轉變,從原先的「生產主義」轉變為「多功能主義」,認為農業活動不單是在生產具經濟價值的產品,農業還有其社會文化、環境生態的價值,農業是維繫鄉村環境與文化的一部份。

最後,在面對土地及所有權問題的時候,歐盟在進行巴伐利亞之鄉村發展計畫的經驗告訴我們,要採取一種「對私人財產權友善的態度(property-friendly manner)」來推展計畫。在巴伐利亞進行的鄉村發展計畫中要執行的工作項目包含二大類:第一類是建設公有道路、農村規劃、建設休閒設施、維護鄉村地景、建設社區公共設施等有關農村社區改造的項目;第二類則涉及了以上所有公共建設的土地取得,因而進行的「土地管理工作」,例如與地主協商、測量與重新定地界、協助登記改變後的土地所有權等等。

在這項鄉村發展計畫執行的過程中,為什麼特別強調「對私人產權持友善的態度」?這樣的說法在台灣的政府部門看來大概不可思議,一直到二十一世紀的現在,台灣當局仍舊喜愛採用「徵收」手段來解決土地使用問題。然而,「徵收」土地,卻是政府部門剝奪人民財產最直接的手段(或者中性一點說,是「工具」)。長期以來,我們都以為,為了「公共利益」人們必須「犧牲小我,以完成大我」,但我們都忽略了重新去反省最根本的問題—什麼是「公共利益」?誰才能定義「公共利益」?於是我們任由私人財產,尤其是我們的祖先開墾出來的可耕作之土地,在「公共利益」的美名下被任意剝奪,很少有人會關注被剝奪財產者的權益有無適當地被補償。

歐盟巴伐利亞的鄉村發展計畫提醒了我們,要重新重視「徵收」這項工具的運用,不該因為有「公共利益」之存在而傷害私人的財產擁有權。而之所以在這裡用大量的篇幅談論歐盟鄉村發展法的制訂過程和脈絡,是因為希望大家了解,如果沒有一個最高的精神與指導原則,以及一個細緻的法令條文,那麼縱使立意再好,在人為操作以及在地社會文化之影響下,還是可能導致我們意料之外的後果,一個與農村永別的結局。

延伸閱讀,歡迎點閱下載:

(1)歐盟相關政策之中文翻譯(翻譯者/鐘怡婷)

(2)歐盟鄉村發展法規分析(作者/王俊豪)

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