看德國、日本治水經驗的反思

當日本人決定啟動河川整治時,在所屬負責單位層級便會開啟所謂的橫向及縱向之整合,並藉由成立的共同機制來進行處理,從水權、水體到河川環境生態與民眾參與機制的啟動也都進行深入的資料調查與整理。

從九二一開始近十餘年的台灣土地也陷入了所謂災難社會的時代,尤其是風災帶來的洪氾所造成的自然環境改變、人員傷亡、土地流失…..更是令人不得不深深思考,為什麼會這樣?真的是聖嬰現象嗎?真的是過度開發嗎?還是大自然的反擊哪?這些問題的答案是什麼我不知道!但是我開始思索“人定勝天”真的如此嗎?為何不是敬天地的自然共存哪?!

十餘年前的九二一以來,災難頻頻但是我們真的學到如何面對災難,處理災情及如何重建了嗎?答案是:沒有。因為去年的莫拉克風災讓我們看到了手足無措的慌亂及口惠不實的重建漫談。尤其是台灣近些年來的災難大抵來自於風災所帶來水及河流的相關災難所造成,但在面對處理這個水的問題時卻是至今沒有任何具體方案,主要河川上中下游由中央各所屬主管機關辦理,其餘則交給財源、人員皆短絀的地方政府來處理,還真符合了台灣俗諺說的“請鬼開藥方”。

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拍自日本大澤浩一所講的鶴見川整治之簡報照片

反觀同樣是海島國家的日本,對於河川的防災管理中已透過所謂“流域整合管理”來依據上中下游水流特性、環境生態、濕地滯洪(游水地)及地下水源滲透涵養甚至於親水性及分流管理來進行整條河川水域的整治,它是還地於河、恢復河流的自我空間,更讓自然生態的生物棲地及多樣性自然復原。

從鶴見川的整治過程中,我們看到了分流管理:都會及人口聚集區域中的雨、污水分流處理,甚至於雨水回收再利用及污水簡易淨化再放流,形成活水沖淡的減污作用;而在河川上游則透過造林或護林減少裸露地的形成,那除可水土保持外也避免了坡地沖蝕及所謂的深層崩塌,到了中下游的游水地(滯洪持)來進行洪水流量所可能造成的災難,這些概念這些年來在台灣是被提出而且執行的,只是為什麼人家日本能,台灣卻不能?

就如同這次來談鶴見川的日本學者大澤所言:當日本人決定啟動河川整治時,在所屬負責單位層級便會開啟所謂的橫向及縱向之整合,並藉由成立的共同機制來進行處理,從水權、水體到河川環境生態與民眾參與機制的啟動也都進行深入的資料調查與整理。這樣的情形在台灣似乎是無法作到的,因為主管單位的複雜及本位主義,加上中央政府水資源政策的混亂不明,是讓台灣在流域治水上一直無法突破的所在關鍵。

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拍自日本大澤浩一所講的鶴見川整治之簡報照片

另外由德國政府對伊薩河的整治過程中還是有著流域整合管理的概念存在,而2500公里的區域水網串聯運用來創造高達10萬平方公里農業土地的再利用與游水地之調解洪水作法,這在台灣地區的河流來說是相當值得參考運用的,以高屏溪及林邊溪加上所屬上中下游流經地域之水網建構,應是確實可行的,但是不該是如同越域引水的強制工程,是否透過自然環境中埤塘或自然野溪的流量分流引導加上滯洪及地下水滲透涵養等自然生態工程來完成,這個想法在德國、日本分享中都看到了成功案例。

當然這些作法如果再加上對環境觀察後所建構的交通設施(沉下橋)及相關的社區防災機制之啟動,只是這樣的作法不能是區段性的河川整治作業,所應思考的是如何納入整條河川治理才是真正我們要作的。

台灣這塊土地近十餘年來的災難不斷,所付出的生命、財產損失已難估算,而地質的改變及環境的被破壞,只能以殘山惡水來形容!如何讓她再成為美麗的青山綠水,需要更完善而整體的思考及執行,而這也是面對災難社會來臨我們每個人如何與環境共生所應深思反省的課題。

與水共存或與水抗衡─從德國巴伐利亞治水政策看凡那比風災

乾季缺水時,我們總會想水哪裡來;而洪患時只想讓水快快出去。我們似乎從來沒去問過水:「你從哪裡來,又想往哪裡去?」。水,不會聽人的命令只順著水溝往海裡去,它們有想去的歸處。

前言:水往哪裡去?

凡那比颱風,一日的風橫雨狂,水淹高雄成了特大標題。選舉政治牽動了淹水議題,已經有人磨刀霍霍開始要出招。只是,這風雨倘若是落在台北,那結局是否會比較好?這場天災伴隨著的是長久的人禍。天災是一日進帳上千公厘的雨量加上大潮;而人禍則是「讓水無家可歸」的都市與區域發展。請注意!氣候異常的瞬間暴雨是每一個城市、每一年都得面對的,誰也逃不掉。只讓水快快流到海裡的治水思維,已經行不通了!

台東太麻里溪在去年莫拉克潰堤毀了嘉蘭村後,這一次又沖毀了新建的堤防,讓南迴鐵路又斷了。水文猶如「水的幽靈」,幽靈會告訴你水的流處與歸屬;你與幽靈爭地,注定要承受幽靈的索討。在氣候異常的條件下,那索討力道更加強大!高雄的三民區,曾經是埤塘遍布的水水高雄,而今卻是建物羅列橫陳的地方。鳥松以前從不淹水,小貝湖填了之後,從此淹水噩夢不斷。

治水,怎麼治?乾季缺水時,我們總會想水哪裡來;而洪患時只想讓水快快出去。我們似乎從來沒去問過水:「你從哪裡來,又想往哪裡去?」。水,不是只往海奔流,它們也常常往地下鑽竄;水,不會聽人的命令只順著水溝往海裡去,它們有想去的歸處。莫拉克與凡那比風災不斷地警示:過去治水的思維已經無法承受當前惡劣的氣候條件。我們得改變!

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凡那比颱風災後掃除(攝影/munch)

德國巴伐利亞的水治理政策

七月客家電視台播出「德國巴伐利亞水治理」專輯,裡頭諸多觀念與對策恰好點出台灣當前水治理的迷思與困境。

一、「與水共存」取代「與水抗衡」

在德國南部的巴伐利亞省,阿爾卑斯山系景致何其美麗!森林、田園環繞山下的小鎮與鄉村,加上多瑙河的支流奧德河蜿蜒勾勒,如詩如畫。然而,當暴雨來臨、當洪水從山上奔流而下,挾帶土石衝入小鎮民房時,那可是一點也不美麗。自1990年開始,暴雨水患開始侵襲巴伐利亞邦,特別是1999年以後,因為氣候異常,土石流的噩夢如影隨形。

1999年洪水氾濫之後,邦政府決定進行一個防洪大計畫。對於河川、森林的治理權,在德國是釋權至邦、及鄉鎮地方政府。在2001年地方政府提出一個歷時20年秏資23億歐元的防洪計畫。該防洪計畫大致分三個大項:體檢與風險評估、防洪計畫工程、如何與民眾溝通。

(一)體檢與風險評估〔含預警與提醒〕:

體檢各區洪水氾濫程度,並詳細紀錄各項資料,同時將資料上網,讓民眾容易查詢。例如民眾只要鍵入某區地名,便會出現紅色圈圈標出洪水氾濫範圍。根據官方調查,洪害兩年後民眾會逐漸淡忘,為了提醒,會豎立看板告知洪害歷史,同時兼具學習功能,即如何防範洪水、如何面對洪水的學習。〔例如宣導將值錢的東西儘量放在二樓,逢雨就將值錢的車子開往高處,腳踏車掛在屋頂或牆的高處…等。〕

與台灣最大不同處:

(1)讓民眾記住災難,而非遺忘災難。

(2)不會顧忌「房價地價」而隱藏問題。

(3)讓資訊公開。

二、適地適性的「還地於河」

〔一〕防洪工程的思維會決定所有硬體工程被涵蓋考量的面向,

例如:地景、人文歷史…等等。彙整此計劃工程思考的面向,大致有三:1.還地於河、生態繁衍、地下水補注。2.讓治水工法迎合生態,非生態迎合工法。3.由「與水抗衡」轉為「與水共存」。

★「還地於河」這四字看似簡單,實際上是要考慮複雜的生態系統。因此,並不是每一條河流或整條河流都是統一版本,而是適地適性地進行適當的做法。

★還地於河背後的精神是:增加地下水回滲的機會、增加洪泛來時涵容水量。

(1)將河流截彎取直的沙洲重新還給河。過去該區九成河川都被截彎取直、或將沙洲填成建地,河道縮小,洪峰量自然增加。例如流經慕尼黑的Isar河,過去蜿蜒沙洲被整理成公共設施用地,現在則慢慢把土地回復成沙洲親水區,再還給河流。

(2)濕地重現。在河流經過之處散設大小不一的溼地來涵容河水,同時也讓生態自然繁衍,增加生物多樣性。溼地並非隨意設置,而是經過各種因素的考慮。

(3)原河流堤防高牆降低,河道增寬,水泥高牆改成低矮、寬敞、土堤與硬體結合的堤防。堤防上與滯洪區猶如一個自然生態園地。河道的回復做法不同,尤其是城市中是刻意地不讓矮灌木生長,因為會阻礙水流。因此在固定的時間有固定的人(地景照料師)來整理植物。而在比較鄉村的地方則會進行讓滯洪池「自然地」回復自然,沒有人為的整理。

(4)滯洪池的設置。有大型滯洪池〔嚴格來講應該是滯洪區〕,例如該處叫Urspring小鎮,2005年在鄉村發展計劃整修了滯洪池的堤壩與出水口,有效留住七成五水量。另外在Hirschbach附近小鎮上頭低窪區設立三個連續性滯洪池,可有效留住4000立方公尺水量。

或者如Glonn河利用溝渠將水導入小滯洪池,再經由閘門重新引回河流。平日閘門開放,小滯洪池猶如小河;洪水來了,閘門關閉,水在滯洪區停留,形成一個大滯洪池,避免水流入河流而漫淹下游的鄉鎮。

★ 與台灣最大的不同:

台灣取水是用水泥壩把水擋下來;排水則用水泥堤防讓水快快流出去!而巴伐利亞是「讓水留在該留的地方」、「把河流的地方還給河」。

三、與民溝通──台灣官員最想逃避的事

〔一〕如何與民眾溝通:

治水的問題牽連甚廣,森林、河流、農地利用…等等。該處有廣大的農業區,計畫將農地與治水計畫結合,就會涉及土地徵收問題,也是與民眾溝通過程最困難的事。因此,徵收私人土地是最後不得不的手段。

(1)把計畫說清楚。向民眾說清楚計劃、不斷討論、不斷修正,但是不是數人頭式的決策表決。這個部份政府官員思維是不隱瞞,說清楚,同時設計課程讓民眾「學習」如何知道這些計畫的執行,還有參訪考察行程。由下而上絕對會比由上而下更能將事情做好,他們是這麼認為。

(2)對於土地徵收人民可以向法院抗告。對於徵收採自願式,如強制徵收,人民依基本法可向法院提出訴願抗告,整個訴訟經常費時四、五年,因此強制徵收是最後手段,而且是最沒有效率的做法。

(3)土地重劃:治水如需要利用農地,例如劃為滯洪池,可用土地重劃,以地易地進行農地交換。前提是,地方政府在平時就要先買土地,才能有地和農民進行交換。

(4)地役權:不徵收土地,將私人農地劃為滯洪使用,平常民眾依然進行農耕;但依法用地價(市價)20%的金額,來買一個地役權權利(並非每年都要買,只買一次),即「讓田被水淹」的權利。其他因淹水而導致的農損,再依次另外補償。

四、工程中看到地景與人文價值

德國人面對水或河流,並非只堅持技術性防洪措施或是堅持「自然」,而是適地適性思考最適合的解決方法。此外,整個治水計畫有兩個前提是不能逾越的,那就是憲法對財產權的保障,及對於農業的保護。即便在現在工業化的世代,維持農地面積、及農地農用的政策,在德國是上位的政策依歸。因此,國民生產毛額中農業佔15%,每年產值約1200億歐元,僅次於機械、汽車類。

整個治水計畫中讓人最動容的是:確認農村地景的價值,尊重文化歷史脈絡,而且是在工程計畫中列為上位的思考。地景、人文歷史的保存不是放任其在所謂自由經濟市場中消長,而是積極保護。在德國歐盟每年進行農業補貼,保持農民收入達平均國民收入的六成。巴伐利亞農民表示補貼佔總收入一半,以保持農地面積。如生產過剩,也不休耕,採粗耕與補助方式維持,因粗耕還能有地下水補注的生態功能。

小結:不要政治權謀,只要永保安康

倘若我們只想「與水抗衡」,那水便永遠與我們處於戰爭狀態。請問,你如何能期待對戰的他方可以和平且溫柔地待你?面對水治理,需要的是從源頭到末梢的思維改變;否則永遠無解。水治理不能是泛政治權謀的操作,而是從國土保安與利益眾生的「永保安康」整體思考。

現在,該是我們謙卑、且真誠地問問水:「你想往哪裡去?」

【延伸閱讀】

完整的【德國與水共存之道】的客家電視台新聞專題報導
一、風險評估 http://www.youtube.com/watch?v=U49lFY4_gWs
二、還地於河 http://www.youtube.com/watch?v=OX_bahGuSi0⋯⋯
三、民眾參與 http://www.youtube.com/watch?v=u7O_XMA0xD0
四、再生能源與生態 http://www.youtube.com/watch?v=2E8m6tASNro

(本文與高雄市柴山會部落格共同刊登)

(作者為高雄市柴山會總幹事)

穿越都市的河流,你還好嗎?

雖然在大部分台灣人的眼中,河流仍不過是水道,但少數民間團體卻早已體認河流生命系統的重要性,竭盡所能保護台灣的河川。如果,我們能夠將河流視為一個生命系統,好好呵護她,河流也會持續不斷地我們提供免費的午餐…

如果說天下有白吃的午餐,那麼河流就是這白吃的午餐,一直以來提供人類許多免費的服務。

過去,河流為人類帶來了水源、食物、農作養分、航運之便等好處,孕育了人類的古文明,被視是母親般的生命體。今天,當許多城市裡的人們已不需再依賴都市河流的漁獲、也不用就近取水時,看待河流的態度也不一樣了。

一條被遺忘的河流,一道消失的水域

在都市開發的過程中,許多沒有航運之利的小河在人們眼中愈來愈無用,似乎唯一的功能就只剩下排水與排汙了。

兩年前我走訪了泉州的后墩村,從地圖上看,這村子有條蜿蜒小河流經,但現實並非「我家門前有小河」那樣美好,這條小河奇臭無比,而且因為承載太多垃圾,根本流不動了,從水域變成陸域,魚兒不見了不說,還有許多老鼠竄來竄去。

河流已死,后墩村的人們仍在死去發臭的水體旁居住、吃飯、工作。

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死去的泉州的后墩村的河流

泉州,是中國近年來經濟迅速發展的區域之一,工廠和道路開發的速度之快,讓任何一張新出版的地圖馬上就過時;也因此吸引了中國內地鄉下的人們蜂擁而來,擠進了成千上萬像后墩這樣的城郊村落,在許多地方,客居異鄉的外來勞工甚至多於本地居民。

沒有地方認同感,又為了討口飯吃,人們選擇對環境汙染和健康威脅視而不見。

另一方面,他們也沒有其他選擇,因為后墩 不過是數不清類似社區的縮影,許多可以提供工作機會的發展中區域都面臨著嚴重的環境汙染問題。

在那個炎熱的仲夏,我連續幾天得前去后墩進行調查。每天,高溫加上惡臭讓我待不到幾小時就頭暈目眩,但這兒的人顯然處在鮑魚之肆太久,不聞其臭了。

我問村中的居民,這條流經村落的小河叫什麼名字,村民說:「那有什麼名字,就是條排水溝嘛!」

當河流只是條排水溝,甚至連名字也被遺忘,最後的命運就是被摧殘至死。

被當成排水溝的都市河流或許還算是「好命」的,有些在精華開發地段的河流甚至被認為是「占用」空間,乾脆填埋起來,從人間蒸發。有些河流雖然仍在地下的水泥管道中流動,但人們眼睛看不到,自然也不會想起;這些地下河流對人們來說等於消失了,而河流中的生命自然也一併逝去。

在台北,過去的灌溉渠道被填平、被地下化了不說,許多自然小河再也不見蹤影。在太平洋另一端的西雅圖,即使以山水環繞的景致著名,但城市中找不到幾條河流,不是因為這裡沒有河流,而是在都市發展的過程中被徹底驅逐了。

被遺忘的地下河,翻身重見天日

與開發中國家的河流普遍遭到嚴重汙染比起來,先進國家的河流即使也曾有過類似的身世,但現在幸運多了,當工業廢水和家庭已不再直接排放到河流中,不少河流已在復健中,漸漸恢復了生命力。

河水乾淨了,人們也開始發現河流的美好,慢慢找回對河流的情感,於是有些被埋在地下的河流,也得以重見天日(’daylighting’)。

在美國就已有不計其數的案例。舊金山灣區(San Francisco Bay Area)可以說是最積極讓溪流重見天日的地區了。早在一九八四年,柏克萊(Berkeley)就乘打造新公園之便,打開了原本被埋在基地下的草莓溪(Strawberry Creek)。此外,歐洲的丹麥、英國、瑞士、德國等地,也都有類似的案子。

在亞洲,韓國的清溪川則是台灣人耳熟能詳的例子。二十世紀中葉,在經濟發展重於一切的社會氛圍中,流經首爾的清溪川被覆蓋起來,隨後更在上方築了一條高架橋。

可喜的是,這樣的窘境在本世紀初有了轉機,為了改善都市的形象,首爾市政府拆了高架橋,移去了覆蓋在清溪川上的水泥,並為水岸做美化、綠化。

現在的清溪川已經一躍成為首爾最受歡迎的公共空間和觀光景點之一了。但令人遺憾的是,讓清溪川重見天日的考量僅著重於塑造親水景觀,而不在復育河流生態。

被折騰數十載的清溪川其實早已乾涸,現在則得仰賴人工幫浦從漢江引水來重現水流,耗資巨大。

今天的清溪川不過是一條假的河流,並未重生、也沒有生命力!

清溪川的例子固然令人失望,但愈來愈多城市願意打開被覆蓋的河流、重塑與河流的關係,仍是令人欣慰的趨勢。

城市與水相融,水都的和諧表象

當都市河川和其他水體不再積滿垃圾、不再發出惡臭、水鳥願意造訪,甚至還可以看到魚兒的蹤影時,水也成了賞心悅目的城市風景。

許多富裕地區的城市開始打造親水環境,人們也愈來愈喜歡住在水邊,水岸住宅因此大受歡迎,成為炙手可熱的房地產。今天,有著交錯縱橫水道的城市也分外迷人,例如威尼斯、阿姆斯特丹、斯德哥爾摩等歐洲著名的水都。

然而,改善了水汙染問題、製造了親近河流的機會,就代表河流不再受人類折騰了嗎?看似乾淨的河水,代表河流回復生態系統的健康了嗎?

可惜,答案是否定的。

城市與水融為一體、和諧相處的水都表象,其實不過是人類高度控制的結果,荷蘭,就是最好的例子。

荷蘭位在歐洲大河萊茵河與繆塞河(Meuse)出海口,原本是一個生態豐富、密布著河道、湖泊、濕地的超大型三角洲;世世代代的荷蘭人為了農耕和開發聚落,不斷「重新整理」地景:抽乾了濕地的水、以硬體工程限制河川的變動、開鑿運河與渠道以利航運與灌溉。

今天,許多荷蘭城市有著密密麻麻的運河穿梭其間,是航運與休閒不可或缺的一部分,也造就了荷蘭獨特的水都風情,令台北人羨慕不已;反觀流經台北的河流,總被阻絕於防洪牆或堤防之外,看不到又難以親近。

荷蘭之所以能夠有易於親近的都市水環境,是因為他們高度控管運河水位,就算河流氾濫也不會受到影響。

對水文環境的高度控制,當然也就箝制了河流自然律動所創造的生命力和生態多樣性。

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荷蘭阿姆斯特丹與烏特勒支的河流與城市。

荷蘭城市中的水道雖不再是排汙的管道,但也只剩下替人類服務、提供視覺和經濟發展的功能而已。人們看待河流的態度在本質上沒有什麼重大的改變。

換句話說,無論是水與城市融為一體的阿姆斯特丹、築起高堤阻絕都市與河流的台北、視河流只是條排水溝的泉州后墩村,人們都不在乎河流本身的生命力。

在歐美地區,當水汙染問題得到控制之後, 河水變清澈了,專家學者卻繼而發現人類對河流的高度控管仍然持續傷害著河流生態,而且程度絕不小於河川汙染。

為了航運及防洪,人類利用各種河川工程來改造自然河道並對水流進行控制,例如截彎取直、河道水泥化或是打上版樁、築堤防、建水壩和攔河堰等。

只要人類對這些控制不做任何妥協,那麼河流永遠不可能回復健康。

河流不只是水道,也是生命

許多人可能會想:那些被嚴重汙染、徹底改造的都市河流反正已經沒救了,還不如把財力和精力花在保護那些荒野中,或是國家公園裡的河流。但事實上,讓都市河流恢復健康的重要性不會小於保護那些尚未遭到重大破壞的河流。

許多都市位在大河的下游,因為水往下流,讓人們以為下游發生的事情不會對上游產生影響,但其實不然。

世界上許多河流孕育著洄游性的魚類,例如鮭魚,洄游性的魚兒在河川中、上游出生,在大海中度過大半生後,會再度回到出生地孵育下一代。

不管是小魚從河流游向大海,或是成魚從大海回歸河流故鄉,都得通過下游城市這一個關卡。若城市河流汙染嚴重、沒有適當的棲息環境,又加上水流的擾亂,不但嚴重威脅了河海物種的繁衍,也連帶影響海洋和河川上游生物鏈的平衡。

近幾十年來,西雅圖慢慢瞭解都市河流對鮭魚保育的重要性,花了許多心力來改善都市的河流環境。

西雅圖人知道河流除了為城市提供經濟、休閒和視覺功能外,還是一個生態系統;他們所看到的河流不只是水道,也是生命。

西雅圖的鮭魚
西雅圖的都市河流對鮭魚保育十分重視。

然而,修復都市河流的工作困難重重。除了既有環境的牽制和復育計畫的預算限制,相關工作只能著力於治標而無法治本,因此美國西北地區的學者普遍認為,都市河流復育的效益僅在於提供環境教育的材料,對於改善實質生態功能的幫助並不大。

不過,柏林的研究團隊卻有不同看法,認為即使是再微不足道的改善工作,也可能改善河流生態,於是,他們採取了實際的行動。

由於柏林的幾條河道是城市中不可或缺的航運管道,目前無法進行大規模生態復育的改善工作;但為了減低航運對魚類產生的負面影響,柏林研究人員選擇了兩處船隻往來頻繁的河段,在靠近河岸的水道中加了道「保護牆」,當船隻往來激起洶湧波浪時,保護牆與河岸間的區域可以成為幼魚的避風港。這是個實驗性的計畫,希望透過這樣的小動作來增加幼魚的存活率,進而維護都市河川中魚類的繁衍。

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德國柏林河道的護魚牆生態復育

目前研究人員正針對保育的效果進行監測調查,但不論效果如何,就是要有這種永不放棄的信念,都市河流才有回春的希望。

台灣人又是如何看待都市河流呢?

對大部分台灣民眾來說,河流是帶來水患的麻煩製造者,無不希望政府快快築堤、疏浚整治;但另一方面,民眾卻也愈來愈希望能夠擁有親水的機會。

雖然在大部分台灣人的眼中,河流仍不過是水道,但少數民間團體卻早已體認河流生命系統的重要性,竭盡所能保護台灣的河川。不幸的是,中央和地方政府卻仍固守落後的思維,總是視河流為不聽話的水道,或是沒有好好利用的空間,動不動就要水泥化整治,或興建沿河快速道路,正因為他們看不到河流的生命。

如果,我們能夠將河流視為一個生命系統,好好呵護她,河流也會持續不斷地我們提供免費的午餐;而那也會是一個都市與河流河流和諧相處的新世紀。

(作者為美國華盛頓大學博士候選人,地景及都市設計師,本文轉載自「好城市,怎樣都要住下來」一書,野人出版

好城市封面

縣市升格不應忽略地方自治

Furth的面積約21平方公里,與台北的南港區或中和市差不多,但只有3500位居民。然而人口雖少,做為德國最基層的自治單元,鎮長仍擁有完整的自治權,包括立法、人事、都市計畫、財政、徵稅等自治權力;以及充沛的預算…

這個(七)月初,我們拜訪了德國南部下巴伐利亞區一個名為Furth的小鎮,並且與綠黨籍的鎮長Gewies先生進行了長達七個小時的深度訪談和實地探勘。

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 德國Furth小鎮鎮長─綠黨籍的Gewies先生與台灣訪客(攝影/吳勁毅)。

Furth的面積約21平方公里,與台北的南港區或中和市差不多,但只有3500位居民。然而人口雖少,做為德國最基層的自治單元,鎮長仍擁有完整的自治權,包括立法、人事、都市計畫、財政、徵稅等自治權力;以及充沛的預算資源—每年光是稅賦所得就有約600萬歐元(將近2億8千萬台幣)。

因為這樣有利於自治的制度性條件,加上Gewies鎮長透過充分的資訊公開和誠意的溝通,因此在1996當選後,成功營造地方生存的休戚與共感,進而贏得其他政黨的14位鎮代表的信任甚至分工協助,得以實踐其營造一個永續生態市鎮的承諾與政見。

包括立法規定Furth全鎮的暖氣系統一律採用可再生能源;發展太陽能供學校用電;將一片已經被佔為農地耕作數十年的河川地逐步買回或換回,恢復河川地完整的生態棲地與滯洪功能等。Gewies的功績當然不僅止於生態保育,他在推動中學教育結合社區、營造友善的老人安養環境、提供邊緣居民工作機會等政策上,也都透過細緻的規劃和準確的執行,而獲得明顯成效。

誠然,並不是所有德國居民都像Furth小鎮鎮民一樣,可以在短短幾年內營造出令規劃專業界嘖嘖稱奇的綠色奇蹟。但是在同一套地方自治制度下,德國任何城市或鄉鎮的居民,至少對於自己居家附近的生活與活動空間會如何改變(不論是蓋入一顆大巨蛋、看守所或是農地突然被劃為科技園區),不會像台灣的社區居民一樣,因為無從干預而充滿無力感或疏離。

就在同一時間,台灣社會正因四個縣市升格改制案,引起一陣沸沸揚揚的討論。贊成者宣稱縣市升格有助於加強國家競爭力與行政效率,反對者批評升格改制的過程草率,且可能造成區域發展失衡、二等國民和國家財政夢魘等問題。而做為直接利害關係人的台南縣等鄉鎮市長與代表,則連署要求所謂「落日條款」,即改制直轄市之後仍暫時維持民選區長、區代表,並研擬退職金及轉任區諮詢委員等配套辦法。

在這麼多的討論中,很遺憾卻不意外地,我們並未看到升格案對我國地方自治可能產生的影響,受到應有的重視。「直轄市的區長就該官派」被視為理所當然,然而我們要問,當所有地方社區的發展與課題,全部轉移到直轄市議會層級才能溝通與做決定時,對於我國民主政治與社區發展難道不是一大危機?

當台灣各城鄉社區的居民,愈來愈感受到她們對於週邊環境的開發或改變完全沒有說話的資格時,我們有充分的理由質疑:一味迷信於大尺度才能「與國際競爭」,卻離居民生活愈來愈遠的國土規劃,究竟滿足了誰的利益?當人民在實然上對於日常生活周邊的事物無權過問,我們又何能抱怨大眾對於公共事物參與的冷漠,或冀望成熟的公民社會突然由天而降?

早在1996年所謂的國發會「共識」時,就一直有「鄉鎮市長官派」即可杜絕黑金政治的迷思。但是熟悉地方政治生態的人都可以想像,官派並無法改善地方黑金派系問題,只是讓這些官派位置成為大黨對地方派系的酬庸或利益交換籌碼。

現行地方自治之所以有黑金特權等問題,與基層行政部門的資訊不公開(特別是各種評審與採購過程),社區居民則覺得自己永遠搞不懂也無法影響決策而乾脆不聞不問,有很大關係。我們需要的是貫徹地方治理的資訊公開,壯大社區監督的力量,讓有心地方事物的居民都可以成為「地方派系」,而非以黑金為門檻,這才是真的民主國家。

如果地方的發展沒有相應的民主授權與監督過程,而僅由缺乏自主權力與資源的官派區長來執行,不可能真正以社區需求為主體,並且接受社區居民究責。因此我們主張,趁這次縣市升格的地方制度法修正之際,應全面檢討直轄市區長官派的制度,讓「區」與「鄉鎮市」同樣成為最基層的民選自治單元,並且規劃提高地方自治的制度性條件,由下而上,拉近政治與人民生活的距離。

(彭渰雯為世新大學行政管理系助理教授,綠黨中評委;吳勁毅為慕尼黑工業大學博士候選人;溫炳原為台灣綠黨前秘書長)

(本文轉載自「台灣綠黨」部落格,同時刊登於7月19日自由時報)

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