與水共存或與水抗衡─從德國巴伐利亞治水政策看凡那比風災

乾季缺水時,我們總會想水哪裡來;而洪患時只想讓水快快出去。我們似乎從來沒去問過水:「你從哪裡來,又想往哪裡去?」。水,不會聽人的命令只順著水溝往海裡去,它們有想去的歸處。

前言:水往哪裡去?

凡那比颱風,一日的風橫雨狂,水淹高雄成了特大標題。選舉政治牽動了淹水議題,已經有人磨刀霍霍開始要出招。只是,這風雨倘若是落在台北,那結局是否會比較好?這場天災伴隨著的是長久的人禍。天災是一日進帳上千公厘的雨量加上大潮;而人禍則是「讓水無家可歸」的都市與區域發展。請注意!氣候異常的瞬間暴雨是每一個城市、每一年都得面對的,誰也逃不掉。只讓水快快流到海裡的治水思維,已經行不通了!

台東太麻里溪在去年莫拉克潰堤毀了嘉蘭村後,這一次又沖毀了新建的堤防,讓南迴鐵路又斷了。水文猶如「水的幽靈」,幽靈會告訴你水的流處與歸屬;你與幽靈爭地,注定要承受幽靈的索討。在氣候異常的條件下,那索討力道更加強大!高雄的三民區,曾經是埤塘遍布的水水高雄,而今卻是建物羅列橫陳的地方。鳥松以前從不淹水,小貝湖填了之後,從此淹水噩夢不斷。

治水,怎麼治?乾季缺水時,我們總會想水哪裡來;而洪患時只想讓水快快出去。我們似乎從來沒去問過水:「你從哪裡來,又想往哪裡去?」。水,不是只往海奔流,它們也常常往地下鑽竄;水,不會聽人的命令只順著水溝往海裡去,它們有想去的歸處。莫拉克與凡那比風災不斷地警示:過去治水的思維已經無法承受當前惡劣的氣候條件。我們得改變!

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凡那比颱風災後掃除(攝影/munch)

德國巴伐利亞的水治理政策

七月客家電視台播出「德國巴伐利亞水治理」專輯,裡頭諸多觀念與對策恰好點出台灣當前水治理的迷思與困境。

一、「與水共存」取代「與水抗衡」

在德國南部的巴伐利亞省,阿爾卑斯山系景致何其美麗!森林、田園環繞山下的小鎮與鄉村,加上多瑙河的支流奧德河蜿蜒勾勒,如詩如畫。然而,當暴雨來臨、當洪水從山上奔流而下,挾帶土石衝入小鎮民房時,那可是一點也不美麗。自1990年開始,暴雨水患開始侵襲巴伐利亞邦,特別是1999年以後,因為氣候異常,土石流的噩夢如影隨形。

1999年洪水氾濫之後,邦政府決定進行一個防洪大計畫。對於河川、森林的治理權,在德國是釋權至邦、及鄉鎮地方政府。在2001年地方政府提出一個歷時20年秏資23億歐元的防洪計畫。該防洪計畫大致分三個大項:體檢與風險評估、防洪計畫工程、如何與民眾溝通。

(一)體檢與風險評估〔含預警與提醒〕:

體檢各區洪水氾濫程度,並詳細紀錄各項資料,同時將資料上網,讓民眾容易查詢。例如民眾只要鍵入某區地名,便會出現紅色圈圈標出洪水氾濫範圍。根據官方調查,洪害兩年後民眾會逐漸淡忘,為了提醒,會豎立看板告知洪害歷史,同時兼具學習功能,即如何防範洪水、如何面對洪水的學習。〔例如宣導將值錢的東西儘量放在二樓,逢雨就將值錢的車子開往高處,腳踏車掛在屋頂或牆的高處…等。〕

與台灣最大不同處:

(1)讓民眾記住災難,而非遺忘災難。

(2)不會顧忌「房價地價」而隱藏問題。

(3)讓資訊公開。

二、適地適性的「還地於河」

〔一〕防洪工程的思維會決定所有硬體工程被涵蓋考量的面向,

例如:地景、人文歷史…等等。彙整此計劃工程思考的面向,大致有三:1.還地於河、生態繁衍、地下水補注。2.讓治水工法迎合生態,非生態迎合工法。3.由「與水抗衡」轉為「與水共存」。

★「還地於河」這四字看似簡單,實際上是要考慮複雜的生態系統。因此,並不是每一條河流或整條河流都是統一版本,而是適地適性地進行適當的做法。

★還地於河背後的精神是:增加地下水回滲的機會、增加洪泛來時涵容水量。

(1)將河流截彎取直的沙洲重新還給河。過去該區九成河川都被截彎取直、或將沙洲填成建地,河道縮小,洪峰量自然增加。例如流經慕尼黑的Isar河,過去蜿蜒沙洲被整理成公共設施用地,現在則慢慢把土地回復成沙洲親水區,再還給河流。

(2)濕地重現。在河流經過之處散設大小不一的溼地來涵容河水,同時也讓生態自然繁衍,增加生物多樣性。溼地並非隨意設置,而是經過各種因素的考慮。

(3)原河流堤防高牆降低,河道增寬,水泥高牆改成低矮、寬敞、土堤與硬體結合的堤防。堤防上與滯洪區猶如一個自然生態園地。河道的回復做法不同,尤其是城市中是刻意地不讓矮灌木生長,因為會阻礙水流。因此在固定的時間有固定的人(地景照料師)來整理植物。而在比較鄉村的地方則會進行讓滯洪池「自然地」回復自然,沒有人為的整理。

(4)滯洪池的設置。有大型滯洪池〔嚴格來講應該是滯洪區〕,例如該處叫Urspring小鎮,2005年在鄉村發展計劃整修了滯洪池的堤壩與出水口,有效留住七成五水量。另外在Hirschbach附近小鎮上頭低窪區設立三個連續性滯洪池,可有效留住4000立方公尺水量。

或者如Glonn河利用溝渠將水導入小滯洪池,再經由閘門重新引回河流。平日閘門開放,小滯洪池猶如小河;洪水來了,閘門關閉,水在滯洪區停留,形成一個大滯洪池,避免水流入河流而漫淹下游的鄉鎮。

★ 與台灣最大的不同:

台灣取水是用水泥壩把水擋下來;排水則用水泥堤防讓水快快流出去!而巴伐利亞是「讓水留在該留的地方」、「把河流的地方還給河」。

三、與民溝通──台灣官員最想逃避的事

〔一〕如何與民眾溝通:

治水的問題牽連甚廣,森林、河流、農地利用…等等。該處有廣大的農業區,計畫將農地與治水計畫結合,就會涉及土地徵收問題,也是與民眾溝通過程最困難的事。因此,徵收私人土地是最後不得不的手段。

(1)把計畫說清楚。向民眾說清楚計劃、不斷討論、不斷修正,但是不是數人頭式的決策表決。這個部份政府官員思維是不隱瞞,說清楚,同時設計課程讓民眾「學習」如何知道這些計畫的執行,還有參訪考察行程。由下而上絕對會比由上而下更能將事情做好,他們是這麼認為。

(2)對於土地徵收人民可以向法院抗告。對於徵收採自願式,如強制徵收,人民依基本法可向法院提出訴願抗告,整個訴訟經常費時四、五年,因此強制徵收是最後手段,而且是最沒有效率的做法。

(3)土地重劃:治水如需要利用農地,例如劃為滯洪池,可用土地重劃,以地易地進行農地交換。前提是,地方政府在平時就要先買土地,才能有地和農民進行交換。

(4)地役權:不徵收土地,將私人農地劃為滯洪使用,平常民眾依然進行農耕;但依法用地價(市價)20%的金額,來買一個地役權權利(並非每年都要買,只買一次),即「讓田被水淹」的權利。其他因淹水而導致的農損,再依次另外補償。

四、工程中看到地景與人文價值

德國人面對水或河流,並非只堅持技術性防洪措施或是堅持「自然」,而是適地適性思考最適合的解決方法。此外,整個治水計畫有兩個前提是不能逾越的,那就是憲法對財產權的保障,及對於農業的保護。即便在現在工業化的世代,維持農地面積、及農地農用的政策,在德國是上位的政策依歸。因此,國民生產毛額中農業佔15%,每年產值約1200億歐元,僅次於機械、汽車類。

整個治水計畫中讓人最動容的是:確認農村地景的價值,尊重文化歷史脈絡,而且是在工程計畫中列為上位的思考。地景、人文歷史的保存不是放任其在所謂自由經濟市場中消長,而是積極保護。在德國歐盟每年進行農業補貼,保持農民收入達平均國民收入的六成。巴伐利亞農民表示補貼佔總收入一半,以保持農地面積。如生產過剩,也不休耕,採粗耕與補助方式維持,因粗耕還能有地下水補注的生態功能。

小結:不要政治權謀,只要永保安康

倘若我們只想「與水抗衡」,那水便永遠與我們處於戰爭狀態。請問,你如何能期待對戰的他方可以和平且溫柔地待你?面對水治理,需要的是從源頭到末梢的思維改變;否則永遠無解。水治理不能是泛政治權謀的操作,而是從國土保安與利益眾生的「永保安康」整體思考。

現在,該是我們謙卑、且真誠地問問水:「你想往哪裡去?」

【延伸閱讀】

完整的【德國與水共存之道】的客家電視台新聞專題報導
一、風險評估 http://www.youtube.com/watch?v=U49lFY4_gWs
二、還地於河 http://www.youtube.com/watch?v=OX_bahGuSi0⋯⋯
三、民眾參與 http://www.youtube.com/watch?v=u7O_XMA0xD0
四、再生能源與生態 http://www.youtube.com/watch?v=2E8m6tASNro

(本文與高雄市柴山會部落格共同刊登)

(作者為高雄市柴山會總幹事)

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