中國在國際河流治理的角色與國內水治理的公民參與

因為中國嚴重的水污染,水的治理因此極為重要。那麼,在中國,水由誰治理?中國的水治理權責分屬不同部門,下列的部門除了自己本身的職責外,都有權治理水:農業部、水利部…

前言:

在經歷了一個世紀的工業化發展,對自然環境的剝削使得人們賴以維生的水與河流變成了年年困擾生活的自然災害。未來,我們更擔憂水的商品化將使得人民的生活更加困難。對於因為水而來的種種問題與現象,我們認為有其必要進行再次檢驗與思維,以迎向不再以興建水壩至上的「後水壩時代」,為保衛自然河流而行動。

在面臨轉變的時刻,我們期待台灣社會各界再次協力,共同關注水、河流與生命,和來自亞洲地區的人民聯合起來,為健康公正的社會共同奮鬥。順應亞太綠人台灣會議(APGN 2010)的邀請,李育成和于音,於2010年5月4日南下美濃分享他們在中國水資源運動的努力。

反思中國水利開發與民間參與

李育成目前是「全球化監察」(Globalization Monitor)的執委,曾經擔任中國綠色和平組織的媒體幹事;並在「國際河網組織」(International Rivers Network)中負責中國長江三峽行動,也曾參與美濃反水庫國際串聯行動,長期關注水議題。

中國水污染嚴重,水利部估計,全國有七成的水受到污染;而離岸海水污染也極為嚴重,超過35%海水屬於最劣等;64%地下水污染受到嚴重污染,33%也受輕微污染。但是,在這麼高度污染的環境下,廢水處理率只有45.7%,而全國661個城市中有297個城市沒有廢水處理設施。

主要污染源為農業所使用的大量農藥。工業也難辭其咎,例如造紙業、採掘業、化工業排放大量廢水,含重金屬物質和持久性有機污染物(POPs),污染水源。

簡言之,每四個人就有一個未能獲得潔淨用水。更甚,全國七成人口飲用地下水,但根據2004年水利部數據,農村三億人口得不到潔淨飲用,當中的二億人口更要飲用含量超出安全標準,以及有毒物質的水。

因為中國嚴重的水污染,水的治理因此極為重要。那麼,在中國,水由誰治理?中國的水治理權責分屬不同部門,下列的部門除了自己本身的職責外,都有權治理水:農業部、水利部、環保部、能源部、衛生部、國土資源部、建設部、交通部、林業部、國家發展改革委員會、省發展和改革委員會。水治理分屬不同的部門往往導致各個部門缺乏對話溝通,沒有考慮到自己的政策是否與其他部門的政策矛盾。

例如,水利部及能源部皆有權提議水利開發案,也有權分配財政資源,而國家發展改革委員會則負責國家整體開發。但是這三個部門決定開發建設,往往不會與其他部門統籌,思考開發案是否影響其他部門所管理的水資源。至於中國水資源管理的思維,從廢水處理到洪水治理,均崇尚技術、工程治水,這點,與台灣不謀而合。

中央環保部也往往無法有效管理水資源,這是因為環保部雖有權在中央立法,但是所訂定的法卻需要省級的環保部執行。問題是,省環保部需要稅收,而開發建設可以為省帶來稅收,所以兩相權衡之下,省環保部寧願歡迎開發建設,縱然這些開發案與中央環保部所訂的法相悖。還有,中央環保部在解讀、執行「水法」時,也會與其他部門矛盾相向。

以治理淮河為例:在處理淮河廢水排放上限時,中央環保部認定某些工廠所排放的廢水超標,但是水利部往往持相反意見。這造成了中央環保部無法快速有效保護環境。

民眾在水治理的脈絡裡扮演的角色又如何?雖然諸多法條都有明文規定,民眾有權參與,但是卻沒有清晰定義何謂「民眾」,所以哪些民眾可以參與決議過程,極其曖昧。例如:一些開發案子可能會影響終端水用戶,但是這些水用戶是否有權參與決策過程,卻沒有清楚規範。最後,在中國,雖明文規定環境信息必須公開,但是信息尚未完全透明。

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李育成也提出自己對中國治水的展望。上面提到各個政府部門的利益互相矛盾,所以當務之急為統籌各涉水部委,釐清各部委之權責分工,考慮所有涉水利益相關者的利益。如台灣,中國的水價也便宜的不合理,沒有如實反映水的成本,所以可以通過市場力量合理分配水。

這裡所說得「市場力量」非指全權讓供應水的公司決定水價,而是指讓水價如實反映水的「外部成本」,反映乾淨水的環境社會等等的成本。

中國在國際河流治理角色的轉變

于音長期關注雲南瀾滄江築壩議題,目前任職於曼谷「關注全球南方」(Focus on the Global South),關切瀾滄江下游「湄公河」因築壩對流域地區所造成的影響。湄公河上游(即瀾滄江)發源於中國境內青海省玉樹縣,流經新疆、西藏、雲南等地,在中國西南地形的高度落差,河水向下切割產生許多V字形峽谷,帶來可觀的水力能源,流入中南半島經過泰國、緬甸、寮國、柬埔寨後從越南東南部注入南海,有豐富生物多樣性。

在中南半島上,湄公河養育許多稻米,魚類資源豐富是許多人民的主要糧食與經濟來源,而潑水節、水燈節等許多有關的文化更與湄公河相應而生,為孕育中南半島各國生命的主要河流。

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沿岸居民在湄公河中發展出的獨特於法(圖片提供:于音)

于音表示,目前在中國雲南省境內已完成幾個代表性的大壩,從最早的漫灣大壩,到全球最高的小灣大壩(294.5公尺),相當程度的影響了下游人民的生計與文化。上游的大壩控制了河水的漲落,使一向習慣河水自然漲退潮汐的沿岸居民在船運、種植作物與漁業收穫方面都失去了自主能力。

亞洲開發銀行更進一步建議設立湄公河電網,在寮國、柬埔寨修築大壩供電給鄰近國家,但由於成本高昂,電費也所費不貲,以提供泰國、越南境內之工業用途為主。而亞銀為連接中南半島的高速公路網,將破壞沿途林地,而為改善湄公河流域航運使用移除河床礁石的方式更會破壞沿岸居民賴以維生的魚類棲地。路通了,地卻光了;船來了,魚卻沒了。

2008年中南半島的大水與今年二月中國的西南大旱都被 質疑與上游修建大壩有關,中國政府對於湄公河治理一向持被動立場。直至今年初在下游國家以東協自由貿易協定作為談判籌碼的堅持下,中國政府才終於慢慢開始重視此問題,積極參與湄公河的治理,並分享研究數據,雖然堅持中國出處徑流量只佔湄公河年平均徑流量的16%,與下游國家認為水壩造成重大影響的立場有所出入,但中國仍希望在經濟、友好互鄰的角度開始去面對湄公河問題。

中南半島的非政府組織目前致力於傳播有關建築大壩的訊息,並在泰國組成了一個名為「拯救湄公河」(Save the Mekong)的網絡,本以提升意識為主要號召,但後來因串聯的成功,也開啟了與各流域國政府對話的平台。

于音指出,在像寮國、柬埔寨的專制國家裏要推動反大壩的運動較為困難,但可從國際社會向當地政府施壓的方式去著手。而中國的非政府組織也努力的做大量宣傳,希望有更多人關注此議題,並且對沿岸居民做能力建構的訓練,期望人民可以在開發大壩的議題有更深的認識,並對於自身的糧食安全問題有更高的意識。

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「拯救湄公河」行動明信片中文版(圖片提供:于音)

後語

反觀台灣,河流治理不像國際河流牽涉範圍如此廣大,所涉及的利害相關人也不如湄公河般複雜,但因為政府分工的紊亂,使得河流治理無法有效落實,實為可惜。而湄公河上游建築大壩對於環境與人文的影響,更值得作為我們的借鏡。

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