現行災害防救法應大幅調整

許許多多的不容許

我們不容許：國家的救災英雄到頭來只能成為家屬與社會大眾悲泣的對象；我們不容許求救電話沒人接與打不通；我們不容許風雨肆虐台灣結束隔天之後還陸續出現突然發現還有新災區與新災民，不論是否生還；我們不容許災害發生後，救災行動還在「地方負責 中央支援」(馬英九，0810)；我們更不容許需要龐大救災人力物力設備之時，婉謝國際救災援助。此次八八水災讓我們看到有許許多多的不容許。

這些憾事背後隱含著台灣目前依照災害防救法所建立的防災/救災體系面臨大幅度調整的關鍵時刻。

不論此次風災、水災與土石流是否如一些讀者所言，係「政府無能」、「人民無知」、「學者昏庸」或是貪婪人性的共犯結構所致。過去近二十年來，「小而美」這種委外、外包、或民營化等做為國家或政府執行業務有效率的概念，在面對天災預防與搶救上，已經不堪一擊。是建立「大政府」防災/救災體系的時候了。

災害防救法§ 1、3與9條早已在10年前開宗明義地告訴國人，「強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全」是中央與地方的首要職責。同時，該法§22-1-11更特別告訴國人(多數人一定沒看過這部法律)「弱勢族群之災害防救援助必要事項」。此次災害防救，從救難的過程，看不出有事前預防與事後救災的全面性準備。

經查閱災害防救法，以及依該法應成立之災防機構、準備事項、以及防災救難對象等來看，災防法及其施行細則應該做相關修訂，才可能使國家朝「強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全」的方向逼近(當然，行政部門的改革也很重要，限於篇幅，僅先將焦點框在制度面)。

現行災害防救法需調整之處─政府制度面

一、中央災防決策及執行機關應具充足第一線災害防救人力，不應將人力歸由無資源的地方政府負責，只在需要支援時，扮演調度協調角色：

經查，負責中央災害防救會報的中央災害防救委員會具有最高的災防決策與監督權，但是該委員會並無專任人力，自召集人至各組辦事員共61人，均由消防署派員調用（派兼）。並在災害發生或有發生之虞時，成立災害應變中心。中央災害應變中心係設於消防署，同樣的，沒有第一線專任成員，實際仍需消防署的人力支應中央的需求。

整體來看，此次救災人力晚到，實與中央無可用之兵以及不重視災害防救不無關聯。例如，消防署已規劃於今年辦理「基層警察特考錄取名額500人」，但是這些人力不是用於全國災害防救，而是配合台北縣「升格後新增擴編缺額」(p. 30)。

又如國防人力充作救災方面，應是最後的補充。但是災害防救法§ 3關於負責指揮、督導、協調與執行災害防救工作的部門，並未提到國防部。這種法制設計自然把國軍自災害防救任務中排除。此次救災中，國防部雖是主力，不論機具或人力都是。但是蜀中無大降，廖化先鋒之下，反顯現出國軍部隊的疲態。

美國企業研究所對台灣軍力的一篇評估，也建議將救災視為台灣軍隊主要任務及演訓科目之一。這個重要性也可以從美國2004年動用亞太軍力馳援印尼，參與南亞海嘯救災行動，以及美國對台灣說願意動用「亞太資源」協助救災等事看出來。因此，國防部應該立即列入災害防救法§ 3，負起真正的保國衛民任務才是。

 二、消防署應該依法調整名稱以及組織成員特性，落實災害防救法§ 7-4的法定要求：

該法§ 7-4明訂「內政部應設置消防及災害防救署」以「執行災害防救業務」。前述人力不足，與內政部自2000年該法通過以來，未積極地依法成立「消防及災害防救署」，反而龜速地改善消防署組織與人力(目前共有330-350人，分屬10個組、2個中心及一個中隊)不無關係。

例如，該署的業務迄今，政策白皮書中所列的法定災害預防與救災方面，仍以火災及危險物品為主。災害管理業務只有火災之預防是清楚獨立的一項，風災、水災等，淹沒在「災害」這個詞之下，極不易看到災害預防業務及內容(p. 30-31)。

細看其業務會發現，預防工作以建立所謂「義務的」民防團隊災害防救團體以及災害潛勢資料等為主。相較於防災，救災方面重視的是災區交通搶通、公共設施、民眾安置或重建等。對於如何防止災難發生或有發生災難之虞時，如何降低受災人數(死、傷、失蹤、肌餓等)缺乏著墨(p. 43-45)。

三、改變平地災害防救的思維，落實§22-1-11「弱勢族群之災害防救援助必要事項」：

姑且不論颱風降雨怪異程度，過去近十年的風災事件中經常看到的救災是平地災區先獲得救援人力與物資，接著約經過一天或甚至兩天，才會「突然」發現山區的災情遠比平地嚴重，救災人力與物資開始往山區調動。除非受災者隨身有即時通訊設備(不是國家已設置之防災設備)，例如以有電的手機於第一時間撥話求援，才會改變這種防災/救災模式。

這種救災模式完全忽視災害防救法§22-1-11要求各級政府應做的「弱勢族群之災害防救援助必要事項」。

要修改當前這種防災/救災模式的重要工作之一是，在災防法施行細則當中明確將偏遠地區與山區的居民明列為防災/救災的「弱勢族群」。以避免消防署只將該法要保護的「弱勢族群」定位為2009消防白皮書中不知所云的「愛心關懷弱勢族群」，只以「提出防火改善建議」為主要職責(p. 75、172、211)，以致颱風過後四天還不知阿里山鄉近千人斷糧。

四、建立獨立之第一時間救災資源，非完全依賴民間力量與資源：

既然將偏遠地區與山區的居民明列為防災/救災的「弱勢族群」，如何在災害發生或有發生之虞的第一時間，投入人力與物資以減少損害的程度便成為重要的問題。

我們在第二點已指出，消防署是災防法法定之防災/救災業務執行機構。為使加上「弱勢族群」得以獲得合理之防災/救災保護，消防署不僅需要擴增災防專業人員，更應於災防法中明訂，需於災害潛勢地區最近且地基穩固安全之處，建立至少可容數百人以上之災害防救倉庫，予以添置一週所需之防災/救災物資，以及自主防災/救災設備，包括救生艇、四輪傳動車輛、無線通訊設施、發電機等。

每個防救倉庫由消防署數位災防專業人員進駐，一方面維護各種物資設備，一方面讓當地民眾熟悉如何使用這些物資設備保命待援。此外，正在發展中的長照制度必須將地方長照輸送體系納入，以與防救倉庫專業人員形成災時避難照護的堅強人力。

（作者為國立成功大學醫學系/醫學、科技與社會研究中心助理教授 暨 南方野盟成員）

此次民間自己扮演了救災中心的角色（圖片引用「莫拉克災後颱風地圖」）。