單靠硬體建設 農村難再生

《農村再生條例》上會期於立院火速一讀通過，新年過後，新會期即將開展，《農村再生條例》據聞將快速通過，可望獲得2千億的大紅包。但台灣農村的長久以來的問題─貧窮、農業發展無望、人口外流，是大紅包解決得了的嗎？

政治角力推出條例
台北大學都市計劃研究所教授周志龍透露，《農村再生條例》完全是政治議題。推出背景可追溯至上回總統大選，國、民兩黨皆覬覦農村選票，當民進黨推出《農村改建條例》後，國民黨接著推出《農村再生條例》。當時兩案並陳立院，沒有結果；政黨輪替後，《農村改建條例》撤掉，農委會內部進行大幅調整，為《農村再生條例》撐起一片天。

雖然政府聲稱無論《農村改建條例》或《農村再生條例》，都是為了「建設富麗新農村」，但檢視其條文，卻多與土地變更相關。土地變更原由內政部主管，但現經政治調整後，主管機關卻轉變為農委會水保局，水保局所做何事？硬體建設。但破敗農村需要的，僅是硬體建設嗎？

1972 年，加速農村重要措施、1982農地改革方案、推動富麗農村。《農村再生條例》想進行的，在過去歷史裡已發生、也失敗了。台北大學不動產與城鄉環境學系教授廖本全質疑，既然過去運用「建設」、「管理」、「土地利用」無法使農村更好，為何還重蹈覆轍？周志龍憂心地指出：「這2千億，對已經貧窮太久的農村，將是致命吸引力。很多人會為這此進行很多沒必要的工程。」

廖本全直言，《農村再生條例》中的「再生」二字是「高貴而虛假」的藉口，仔細分析條例每一細項，「《農村再犧牲條例》可能是更適切的名稱。」

剝奪水土以農養工

報導文學作家吳音寧在《江湖在哪裡─農業觀察筆記》中指出，台灣自1960年代開啟了「以農養工」的漫長過程，當農業成為工業發展基底，離農的道路就此開展。

1960 年代至今，以農養工的手段從未間歇。從傳統工業污染如潮寮等老舊工業區、至高耗能、高污染的石化產業，以及現在雖減產中卻仍想另闢疆土的高科技產業。長久以來，農業所需的土地與水都被工業剝奪；不僅如此，離農所形成的引力造成農村人力流、產業極化發展，都市與非都市的貧窮問題漸形擴大─而這早是老生長談。

廖本全痛心形容：「農村就是被吸乾最後一滴乳的母親！」以農養工是台灣農村問題的最大病灶，當「農村再生」被提出時，應重新思考的是「農地／農業」問題；但現今條例所呈現的內容，卻完全缺乏相關反省。

政大地政系教授徐世榮進一步指出，這是以「再生」之名，再一次行剝削之實；運用政治力，突破過去《農發條例》第18條興建農舍最少要0.25公頃的限制；過去立法院曾經想把這個規定修正成0.1公頃（1分地），但是沒有成功，「在此之後，修法的企圖就一直沒有停止過。」

只有建設不提互動
從《農村再生條例》的執行者為農委會水保局來看，可一窺政策背後的龐大利益。廖本全說，水保局是工程建設單位，此條例根基於總統馬英九提出的「愛台十二項建設」。按照往例，所謂農村建設就是開路、建花台、有特色的電線桿、小公園、小橋流水及小型表演平台，「但這些建設就能給農村帶來願景嗎？」

廖本全分析，《農再條例》幾乎通篇只講建設與利用。其中一章談論實質規劃，也就是硬體設計、土地使用分區、交通跟公共設施計劃等，「但這些早就是老舊思維！」

廖本全指出，實質規劃的意義價值在於人跟土地互動，英國早在1960年代就針對二戰後的大建設進行調查，發現居民並不認為自己居住在較好的環境；意即，農村生活原有其樣貌，土地與農業密不可分，但當《農再條例》只談論硬體建設並認為能解決農村貧困問題，「無疑是找鬼抓藥方。」

徐世榮認為，農村再生條例的真實目的，是為了活絡房地產、開發農村，讓農地變成建地。廖本全補充，以草案第三章「土地活化」為例，土地活化必須面對現實中，工業污染農地、農村破敗等問題，但草案只談整建、規劃、而非農業使用，並進一步開放土地彈性使用，變更編定、徵收撥用、共同的建築模式，「最後在第四章搞『農村文化特色』，那是什麼？豈非像未死先立碑緬懷？」

綁樁黑金文化再生
事實上，《農再條例》的可怕之處，在於土地一旦開放後的負面效應。以條例中強調「由下而上」，當農村需要建設與改變時，必須透過社區整合後再向縣府等單位提出，乍看之下，似乎能達到民眾參與，但只要身處農村者都知道：根本達不到！

徐世榮指出，草案第22條以縣市政府自行圈定範圍後，送農委會水土保持局核定就可以決定農地再生重劃區域，所有權人無法制止；加上農村社區若要「重生」，卻提出兩個以上農村再生計畫，直轄市、縣市主管機關便「應不予核定」，退還重新整合。

廖本全形容，這是「爭食搶錢計畫」，一般農民因教育程度或經濟問題，少有辦法能提出完整計畫的可能，有錢者拿錢請人寫計畫，按台灣政治派系發展脈絡推測，綁樁可說是合理懷疑。

土地開放農業消失

也因為農再條例與愛台十二建設息息相關，一旦條例通過，許多工業區徵地法案便可望通過。如《國際機場園區發展條例》、關渡平原開發案等，環保與關心農業的團體皆擔心，一旦土地被無限制開放、農業消失，已加入WTO的台灣，將損失慘重。

徐世榮說，台灣目前糧食自給率僅32％，比日本的39％低，台灣糧食安全將難以確保。農家子弟楊儒門指出，將未來不再有農民與足夠農地，老農將可能喪失自耕農身分、無法領取老農津貼；即便津貼問題在社福團體間仍有諸多爭議，但無論如何，未來社福將可能出現大缺口。

更迫切的問題是，在去年整年食品安全危機下，本該是許多新興自耕有機小農發展的可能，意即在台灣加入WTO候導致農產品惡性競爭、農民無法自主生活的問題可能扭轉，但條例若通過，喪失耕地危機便隨之而來。

屏東環保聯盟理事長洪輝祥指出，目前全台約有80萬公頃農地，已有30萬休耕，當《農村再生條例》通篇不談「農業」問題，以目前政府仍以工業為產業導向的情況來看，未來農地變工地所帶來的污染問題，恐將直接威脅全台民眾。

《農村再生條例》一讀通過後，雖被關心農業、土地者批評得體無完膚，但當工業化徹底摧殘農業；農村、人、土地的關係價值完全被改變時，若能制定完善法令協助農村，讓「建設」蛻變為「政策」，農村才不會唱起輓歌。

工業對農地予取予求

台北大學不動產與城鄉環境學系教授廖本全表示，政府對待農地的方式，一如過去森林開發的做法，「先把森林資源幹掉，土地空出來，土地使用行為就可以出現。」農民不見了，工業便可進駐了。他感嘆地說，現有法令機制已讓工業對土地予取予求，「只要國家喊出重大建設，就算農委會知道土地是優良農地，就非給不可，這是典型的破壞性做法」。

「政府根本不要農業。因為老農會凋謝。」農委會主委陳武雄推出的「三階段農地改革」根本無益農業。如推動小地主大佃農中的「建立老農退休機制、調整農民結構」，鼓勵不耕作的老農將耕地長期租給農產專業經營者，讓農家子弟楊儒門詬病不已。

楊儒門觀察，近來過去從農村移往都市的人口，有不少人想回鄉種田；雖可能要承擔除經濟風險、鄰里眼光、父母的擔憂等問題，更直接的問題卻是「田從哪裡來？」若老家有點田地，對願意回鄉務農者的初期阻礙可能較少，但長期來看，若要當專業農夫，仍須擴大面積耕種。

「那地從那裡來？向誰租？誰肯出租？」現下政府鼓勵休耕、《農業基本法》遲未制定，使原本願意回鄉務農卻無經驗者，無法得到適切教育與傳承。而農委會推動的政策中，無明確定義鼓勵休耕土地轉給「專業經營者」的專業為何、又鼓勵長期租用，政策容不下小型自耕農存在，恐圖利財力雄厚的企業，以生科之名發展昂貴的有機食品。

楊儒門進一步指出，即便有農民願意租地給自耕小農，但因雙方互不認識、信任度不足，經常剛開始談租用就破局；遑論目前租用休耕地的價格必須比照休耕補助的價格計算。

回鄉務農者障礙重重

以農委會「97年度水旱田利用調整後續計畫推動事宜會議」記錄來看，每一公頃兩期的休耕補助為9萬元，因此一般性租金都以這個價格，扣除整田費用後計算租金的價格；對想返鄉種田的人來說，等於在沒收入時，就要先支付一筆大負擔─而這負擔，卻是農委會不當的休耕政策所致。

此外，田主也怕出租田被不肖承租人盜挖沙石後再回填廢棄物，「不少田主在不知情狀況下，遭受執法單位調查和懲處。」楊儒門說，這也使許多長輩寧願領政府的休耕補助或甘願廢耕，等待土地價格上漲再變賣土地。變相的惡性循環。

「這對台灣農村出現的新農業力量是種打擊！」廖本全認為，就算政府執意要把農地變更為未來「發展」用地，但在條例中，至少要訂出「新農業新農民專章」，以保護、扶植為民眾食品安全健康的願景。

台灣大學農業推廣研究所博士生鍾怡婷指出，目前歐盟國家制定的《鄉村發展法》主張「農業經營的多功能角色」，除豐富鄉村之景觀外，還要確保食物品質、維護文化與自然襲產等多樣化的非商品功能。

歐盟各國的鄉村發展計畫，包括「改善農業與林業部門的競爭力」、「改善自然環境與鄉村環境」、「提升鄉村生活品質與經濟多樣化」，更重要的是，在法案條文中，著重的並非鄉村社區的環境或空間改善，而是對青年農民的培訓、創造農業生產之外的其他經濟活動與就業、自然環境維護等。

綠色陣線協會執行長吳東傑直指：「農業應隨時代改變。」他主張將農業部調整為「糧食農村環境部」，才能改變農業不只是商品的偏見，而更能看見其帶來的價值與意義。

吳東傑直言，農委會從未扮演推動農業的盡責角色。「根本未回歸農業的核心價值」。60年代發展輕工業、加入WTO、離牧津貼等，都是離農潮。他也直批「漂鳥計畫」根本只是「朝拜」，「慣行農法不改變、只用經濟價格看農產品，有機農業無法實現，土地當然無法保護。」

釋放農地 停止休耕補助

呼應楊儒門關心的休耕問題，吳東傑也主張停止休耕補助，農地才可能被釋發出給真正想耕種的有機農，再則是落實「農業專業生產區」。

吳東傑說，國外已在推廣「社區支持型農業」（CSA），是循環型概念，為小規模種作，如校園有機日。結合當地生產者與社區居民的需求進行生產、地產地銷，不但減少能源浪費、降低污染排放，更可讓社區學校學生吃得安心，也可做為環境教育教學素材。

農業產銷問題仍存在
長期推動無毒農業與公平貿易的屏東環保聯盟理事長洪輝祥表示，社區型農業不是非得以單一縣市為單位，也可策略聯盟。但以目前屏東環盟推動數年的經驗來看，產銷仍是一大問題。

花蓮馬太鞍農村再生促進會長朱進郎也指出，在鄉下地區若只供應內需，因自家都有菜田，缺乏市場需求；無毒有機農業仍須有一定的產銷範疇，但在說服外地人購買時，包裝、行銷、甚至宅配運費可能都比產品貴，「因此政府若能協助，或請農會超市提供場地，也是政策該考量的。」

盼農再條例重新再生

吳東傑補充，當私有土地被劃為農業生產區，對地主當然不公平，「因此該有環境補貼政策」；此外，台糖土地也該釋放，讓西南海岸可重新養殖，農漁村自主、進行生態環境保育，不但使土地永續，更可減少社福補貼的龐大支出。

關心《農再條例》的民間團體與農民皆認為，農村缺乏的是完善的農地管理制度、影響農業生產環境與農產品安全衛生等問題；目前立委林淑芬與民間團體已著手提出不同的修法版本，希望《農再條例》真的達到「再生」之效，而非加速農村「不安而死」。修法之路彎曲，她們衷心期待，能有柳暗花明的一天。

（（本文原發表於「台灣立報」，轉載自「我們甚至失去了黃昏」部落格）