農村「再見」條例？台灣與歐盟鄉村發展政策之比較

一位長期來在南台灣從事NGO串連工作的朋友，以「是農村再生條例？還是農村再見條例？！」的標題傳來了有關「農村再生條例」的訊息。的確，在目前台灣的法令規範條件下，此一條例很可能讓我們與農村說再見，甚至是永別。

目前，「農業發展條例」是農業政策的基本大法，但是此一「條例」不斷地往土地開放的方向修改，直到2007年民進黨政府提出「農村改建條例」，我們的政府部門正式宣告要解編農村土地的使用限制、全面開放自由化。在開放的這條道路上，國民黨政府提出了另一種差不多的土地開發想像，他們把這些開發的想像命名為「農村再生條例」，美其名「再生」與「活化」，實質上卻皆是朝向農地不需再農用的法令解編趨勢。

在此次通過一讀的「農村再生條例」中，有許多歐盟鄉村發展政策的影子。包括政策制訂者在內的許多人都辯稱，這個條例運用了「由下而上」、強調「社區參與」的精神以進行農村社區的空間改善。然而，當決策者在參考歐洲案例的同時，是否真正理解歐洲的鄉村歷史脈絡，以及為何歐盟要制訂鄉村發展政策？如果只是挪用了最後的政策執行工具，而忽略最高的原則精神和綱要方針的話，要如何說服我們相信台灣現階段的政府機關會為農村帶來再生？

強制徵收後，農作物往往就沒地方栽種了。

回顧歐盟鄉村發展政策的制訂過程，歐盟在1999年首度制訂了與鄉村發展相關的政策，政策執行的經費來自於EAGGF（歐洲農業指導與保證基金）。此一基金原先是二次戰後所設立，用以補貼農業之生產。「歐洲農業保證與指導基金」，最主要是統一農產品的市場和價格，並且對農產品的出口予以補貼，對歐洲的農產品市場進行保護，避免與外國廉價農產品競爭。

在此一政策之下，歐盟會員國的農業生產量達到了高峰，導致農產品嚴重過剩的情形，而歐洲地區的自然環境也遭受了嚴重的破壞。經歷農業生產過剩的時期，歐盟開始進行對農業生產補貼的檢討及改革。於是，1995年，歐盟制訂了以EAGGF此一基金支持鄉村發展的法案（(EC) No. 1257/1999）。此法案的制訂，為歐洲的農業及鄉村發展帶來了改變。在此一法案中，開始強調環境問題的解決、提高農產品品質、加強動物福利等，脫離了以「生產」為主的補貼。

1999年所制訂的鄉村發展政策，其實是在一個更廣泛的社會脈絡下發生的。1970年代以來的農業生產過剩情形，不僅造成了環境破壞，更使得農民無法再繼續生產，於是導致許多農民起身抗爭，其中法國農民運動者Jose Bove以其對抗麥當勞的行動，開始倡導反對大量生產、大量消費的文化，也促成了對「農業」看法與思維的轉變，主張「農業」不僅是一種經濟活動，它還具有社會與環境價值。

1996年，一項建議案在歐盟委員會中被提出，這個建議案提出應制訂一「歐洲鄉村憲章」。「歐洲鄉村憲章」草案中明確指出其立法目的是為了後續細部鄉村發展政策的制訂，包括鄉村發展的法律措施、行政措施與施政原則等。不管是對鄉村地區的範圍界定、鄉村功能的定義和政策指導方針等等，都對後續的鄉村政策制訂帶來了最高的規範。在此一憲章中，最重要的部份是認可了鄉村地區在生態與社會文化的價值上，與經濟生產之價值具有相同的重要性。雖然「歐洲鄉村憲章」草案並沒有通過，但後續相關的鄉村發展法令或政策都依據著其中的精神與原則來制訂。

隨著歐盟基金的調整，新的鄉村發展政策在2005年被制訂出來。目前，歐盟國家依據「(EC) No. 1698/2005」的法源以制訂適用於各個鄉村地區的發展計畫。此一鄉村發展法主張的是農業經營的多功能角色，包括豐富鄉村之景觀、確保食物品質、維護文化與自然襲產等等多樣化的非商品功能。因此，有三大發展主軸規範了歐盟各國的鄉村發展計畫，包括，(1)改善農業與林業部門的競爭力；(2)改善自然環境與鄉村環境；(3)提升鄉村的生活品質與經濟多樣化。在此一法案的條文當中，不僅是針對鄉村社區的環境或空間進行改善的支持，更多的是對青年農民的培訓、創造農業生產之外的其他經濟活動與就業、鄉村住民的生活品質，以及自然環境的維護。

更值得我們注意的是，2005年的鄉村發展法甚至將如何進行由下而上的地方參與以明確的條文界定出來，它特別規範了公民社會的代表，如農民、鄉村婦女、青年等，應佔50%的代表性。在這些法令的明確規範之下，歐盟各國的鄉村發展計畫才得以被確保能為鄉村的永續發展做出貢獻，而不是帶來破壞。

歐盟鄉村發展法的出現，源自於對「農業」之看法與思維的轉變，從原先的「生產主義」轉變為「多功能主義」，認為農業活動不單是在生產具經濟價值的產品，農業還有其社會文化、環境生態的價值，農業是維繫鄉村環境與文化的一部份。

最後，在面對土地及所有權問題的時候，歐盟在進行巴伐利亞之鄉村發展計畫的經驗告訴我們，要採取一種「對私人財產權友善的態度（property-friendly manner）」來推展計畫。在巴伐利亞進行的鄉村發展計畫中要執行的工作項目包含二大類：第一類是建設公有道路、農村規劃、建設休閒設施、維護鄉村地景、建設社區公共設施等有關農村社區改造的項目；第二類則涉及了以上所有公共建設的土地取得，因而進行的「土地管理工作」，例如與地主協商、測量與重新定地界、協助登記改變後的土地所有權等等。

在這項鄉村發展計畫執行的過程中，為什麼特別強調「對私人產權持友善的態度」？這樣的說法在台灣的政府部門看來大概不可思議，一直到二十一世紀的現在，台灣當局仍舊喜愛採用「徵收」手段來解決土地使用問題。然而，「徵收」土地，卻是政府部門剝奪人民財產最直接的手段（或者中性一點說，是「工具」）。長期以來，我們都以為，為了「公共利益」人們必須「犧牲小我，以完成大我」，但我們都忽略了重新去反省最根本的問題—什麼是「公共利益」？誰才能定義「公共利益」？於是我們任由私人財產，尤其是我們的祖先開墾出來的可耕作之土地，在「公共利益」的美名下被任意剝奪，很少有人會關注被剝奪財產者的權益有無適當地被補償。

歐盟巴伐利亞的鄉村發展計畫提醒了我們，要重新重視「徵收」這項工具的運用，不該因為有「公共利益」之存在而傷害私人的財產擁有權。而之所以在這裡用大量的篇幅談論歐盟鄉村發展法的制訂過程和脈絡，是因為希望大家了解，如果沒有一個最高的精神與指導原則，以及一個細緻的法令條文，那麼縱使立意再好，在人為操作以及在地社會文化之影響下，還是可能導致我們意料之外的後果，一個與農村永別的結局。

延伸閱讀，歡迎點閱下載：

（1）歐盟相關政策之中文翻譯（翻譯者/鐘怡婷）

（2）歐盟鄉村發展法規分析（作者/王俊豪）