縣市升格不應忽略地方自治

這個（七）月初，我們拜訪了德國南部下巴伐利亞區一個名為Furth的小鎮，並且與綠黨籍的鎮長Gewies先生進行了長達七個小時的深度訪談和實地探勘。

 德國Furth小鎮鎮長─綠黨籍的Gewies先生與台灣訪客（攝影/吳勁毅）。

Furth的面積約21平方公里，與台北的南港區或中和市差不多，但只有3500位居民。然而人口雖少，做為德國最基層的自治單元，鎮長仍擁有完整的自治權，包括立法、人事、都市計畫、財政、徵稅等自治權力；以及充沛的預算資源—每年光是稅賦所得就有約600萬歐元（將近2億8千萬台幣）。

因為這樣有利於自治的制度性條件，加上Gewies鎮長透過充分的資訊公開和誠意的溝通，因此在1996當選後，成功營造地方生存的休戚與共感，進而贏得其他政黨的14位鎮代表的信任甚至分工協助，得以實踐其營造一個永續生態市鎮的承諾與政見。

包括立法規定Furth全鎮的暖氣系統一律採用可再生能源；發展太陽能供學校用電；將一片已經被佔為農地耕作數十年的河川地逐步買回或換回，恢復河川地完整的生態棲地與滯洪功能等。Gewies的功績當然不僅止於生態保育，他在推動中學教育結合社區、營造友善的老人安養環境、提供邊緣居民工作機會等政策上，也都透過細緻的規劃和準確的執行，而獲得明顯成效。

誠然，並不是所有德國居民都像Furth小鎮鎮民一樣，可以在短短幾年內營造出令規劃專業界嘖嘖稱奇的綠色奇蹟。但是在同一套地方自治制度下，德國任何城市或鄉鎮的居民，至少對於自己居家附近的生活與活動空間會如何改變（不論是蓋入一顆大巨蛋、看守所或是農地突然被劃為科技園區），不會像台灣的社區居民一樣，因為無從干預而充滿無力感或疏離。

就在同一時間，台灣社會正因四個縣市升格改制案，引起一陣沸沸揚揚的討論。贊成者宣稱縣市升格有助於加強國家競爭力與行政效率，反對者批評升格改制的過程草率，且可能造成區域發展失衡、二等國民和國家財政夢魘等問題。而做為直接利害關係人的台南縣等鄉鎮市長與代表，則連署要求所謂「落日條款」，即改制直轄市之後仍暫時維持民選區長、區代表，並研擬退職金及轉任區諮詢委員等配套辦法。

在這麼多的討論中，很遺憾卻不意外地，我們並未看到升格案對我國地方自治可能產生的影響，受到應有的重視。「直轄市的區長就該官派」被視為理所當然，然而我們要問，當所有地方社區的發展與課題，全部轉移到直轄市議會層級才能溝通與做決定時，對於我國民主政治與社區發展難道不是一大危機？

當台灣各城鄉社區的居民，愈來愈感受到她們對於週邊環境的開發或改變完全沒有說話的資格時，我們有充分的理由質疑：一味迷信於大尺度才能「與國際競爭」，卻離居民生活愈來愈遠的國土規劃，究竟滿足了誰的利益？當人民在實然上對於日常生活周邊的事物無權過問，我們又何能抱怨大眾對於公共事物參與的冷漠，或冀望成熟的公民社會突然由天而降？

早在1996年所謂的國發會「共識」時，就一直有「鄉鎮市長官派」即可杜絕黑金政治的迷思。但是熟悉地方政治生態的人都可以想像，官派並無法改善地方黑金派系問題，只是讓這些官派位置成為大黨對地方派系的酬庸或利益交換籌碼。

現行地方自治之所以有黑金特權等問題，與基層行政部門的資訊不公開（特別是各種評審與採購過程），社區居民則覺得自己永遠搞不懂也無法影響決策而乾脆不聞不問，有很大關係。我們需要的是貫徹地方治理的資訊公開，壯大社區監督的力量，讓有心地方事物的居民都可以成為「地方派系」，而非以黑金為門檻，這才是真的民主國家。

如果地方的發展沒有相應的民主授權與監督過程，而僅由缺乏自主權力與資源的官派區長來執行，不可能真正以社區需求為主體，並且接受社區居民究責。因此我們主張，趁這次縣市升格的地方制度法修正之際，應全面檢討直轄市區長官派的制度，讓「區」與「鄉鎮市」同樣成為最基層的民選自治單元，並且規劃提高地方自治的制度性條件，由下而上，拉近政治與人民生活的距離。

（彭渰雯為世新大學行政管理系助理教授，綠黨中評委；吳勁毅為慕尼黑工業大學博士候選人；溫炳原為台灣綠黨前秘書長）

（本文轉載自「台灣綠黨」部落格，同時刊登於7月19日自由時報）