力促以災民為主體的重建政策-專訪海棠文教基金會執行長陸宛蘋

她認為,在國土重規劃過程中,政府應提供多元選擇;如果族人能夠接受不便利的交通,不寄望政府開山路,依然可以重回安全的祖靈之地,延續部落文化、農作產業,不也是一種選項?

編按:

海棠文教基金會 陸宛蘋執行長,在社福界是大家普遍敬稱 「陸老師」的資深前輩,累積了豐富的專業實務經驗,過去實際參與及帶領社工夥伴執行921、川震等大型災害的協助任務。這次88水災發生的第二天,就密集接打社福夥伴們的電話,很快的就串連成立了的88水災服務聯盟,在第一次會議就被選定為社工組召集人。

本文為「網氏女性電子報」對陸老師的專訪,對八八災後至今的政府與慈善團體作為,提出許多發人深省的切身經驗,感謝網氏女性電子報同意轉載,與更多關切莫拉克災後重建之各界分享。

如欲更瞭解「88水災服務聯盟」,請閱讀專訪海棠文教基金會陸宛蘋執行長 談88水災服務聯盟」。

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(陸宛蘋穿梭88水災受創社區了解鄉民問題與需求。圖片由陸宛蘋提供)

陸宛蘋:我現在要做的是,關注(watch)族人的聲音被傾聽、支持了沒?力夠不夠強?氣夠不夠長到足以完成「回家」之路……

八八水災至今兩個月餘,救災工作逐漸進入尾聲,住屋遭洪水吞噬的鄉民暫時被安置在營區,等待進入回家重建家園的階段;可是,一心講求效率的政府,企圖以永久屋快速解決重建工作,看不到政府尊重災區族人的主體聲音,令參與過無數災變重建的海棠文教基金會執行長陸宛蘋既憤慨又無奈。

每每聽到外界以「救災經驗豐富」予以推祟的陸宛蘋,內心總像是被針刺一下,她說:「都是很心痛的經驗!犧牲無數生命以及破碎的家庭。」

從73年投入海山、梅山媒礦災變展開社工服務起,陸宛蘋磨練出如何在短時間內整合資源、以及資源與需求接合的敏感度。進入任何災變現場,馬上察覺出受災居民的需求、問題,資源在哪裡、網絡如何配置、如何解決問題等等能力,因而一路參與了大大小小災變:九二一震災、中國汶川地震,乃至近期八八水災的救災、安置及後續重建工作。

痛心慈善團體隨政府起舞

八八水災發生時,紅十字會在社會各界的期待下,結合了廿多個民間團體組成了「八八水災服務聯盟」,目前擔任八八水災服務聯盟社工組長的陸宛蘋說,社會工作重點在於診斷案主的問題與需求,將最適當的資源做轉介與連結。目睹初期政府救災動作的雜亂無章,重建工作又不尊重災民主體的政策與法令,她無奈的說,每個村的受創情形皆不同,接下來政府以「鄉」為單位的生活重建中心,如何滿足多元族群的精神與文化,重建政策若不符合各村族人的需求,不是在浪費資源嗎?

繼921震災後,台灣人再度發揮強大的愛心,這次八八水災的募款亦如滾雪球般集中到少數大型慈善團體,她到內政部社會司公益勸募管理系統公告區查詢,截至10月9日止,八八水災專案共獲得179億多元,其中民間組織就占了110多億元,政府機關則為60、70億元,而110多億又集中在極少數的慈善團體,

「這些慈善團體為民眾所託,沒有站在人民立場,卻是去與政府共舞,還有將募得的善款再捐給政府運用,實在不應該!」她忍不住批評沒有認清自己是民間組織(非政府組織NGO)的本質與定位。

有的慈善團體將募得的善款不但自己運用,也提供給其他團體有機會參與災害服務與重建,可是,災害工作是瞬息萬變號稱「秒殺」,要經過層層申請程序官僚化到令陸宛蘋卻步。她舉例,救災階段緊急,某個民間組織急需五台筆電建立安置在多個中心的受災名單,同時進行比對,若按照慈善團體事前審核的規定,她無奈說,根本緩不濟急!

風災過後、大水退了,老人家想回山上看看,這個階段所需的物資與緊急安置階段所需的民生物資大不相同,所需的例如四輪傳動車、怪手的柴油等,她只好轉而向其他公益組織募款,「這種聽命於政府意志下釋放資源或者沒有機動彈性的慈善團體,根本沒有呈現非營利組織的角色與價值,令人無法懷抱希望」!

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(世展會和基督長老教會在台東嘉蘭村合作中繼屋。網氏編輯群攝)

大安溪部落廚房產業值效法

現在陸宛蘋結合了一些公益團體得以支持未立案的自救會或受災社區必要費用,希望盡一己之力,使族人能重拾以部落文化為主體的社區生活。

她說,十週年的921震災經驗,有許多可以給88水災重建工作借鏡之處,她肯定至善社會福利基金會在台中縣和平鄉大安溪沿線達觀部落推動「部落共同廚房計畫」,為了族人社區的文化與價值拒絕大型遊覽車進入共同廚房,既使因此少賺到錢卻保存了他們所希望過的生活,在部落可以共廚、共養、門不必上鎖等等。當地重建組織工作者林建治(現為原住民深耕德瑪汶協會理事長)和至善基金會社工督導黃盈豪攜手的重建成果令她十分感動。

還有台中石崗媽媽美食館,為幫助媽媽創業,只要有媽媽出去開業,美食館就不賣那位創業媽媽所賣的東西,為的是要成就那位創業的媽媽;媽媽們也共同討論決議,每位媽媽都只拿夠的薪資,進而將美食館的利潤支持老人送餐、獎助學金和兒童課輔等方案。南投中寮龍眼林的產業發展模式等皆是以在地為主體,社工陪伴或協助在地組織重建的培力故事。

社工助人忌下指導棋

社工訓練如何協助族人重建家園?陸宛蘋強調以案主的最佳利益為優先,尊重災民的自主、自覺與自決,重建工作千頭萬緒,她特別提醒,受災族人有布農、排灣、魯凱、平埔、泰雅、鄒族、邵族等族群,要先了解與尊重族群精神與文化,以及關懷的技巧,這些都是不斷來來回回的動態過程,社工員要懂得觀察、陪伴,而不是直接下指導棋。

族人重建力量需要串連,也需要政府傾聽、形成可行的政策,但之前政府堅持沒有中繼(組合)屋只蓋永久屋,至今在猶豫中繼屋的政策。軍營被視為中繼屋,族人受到軍方一致性的管理,僅以鐵櫃隔間的住所缺乏隱私,與過去徜徉在群山之間的生活大相逕庭,沒有像家一樣的中繼住所,讓族人好好地休養生息,思考未來,她懷疑族人能夠容忍多久?

她認為,在國土重規劃過程中,政府應提供多元選擇;如果族人能夠接受不便利的交通,不寄望政府開山路,依然可以重回安全的祖靈之地,延續部落文化、農作產業,「像司馬庫斯一樣,僅容許小型巴士通行,卻讓部落文化有了永續發展的契機,不也是一種選項?」默默在重建區耕耘的陸宛蘋,只想努力守護著族人踏上這段重返家園、自治發展的漫長旅程。

延伸閱讀:
專訪海棠文教基金會陸宛蘋執行長 談88水災服務聯盟

(本文轉載自「網氏女性電子報」第304期)

山也BOT,海也BOT,災民也被BOT

但問題就在,災後重建的責任是政府?還是民間慈善團體或企業?而災後重建家園的主體是災民?還是慈善團體或企業?從災後到現在,我們看不到政府的主導能耐和意願,幾乎就是完全卸責給民間企業和慈善團體。 小小的災民,是要為我的家園重建,還是要為企業或慈善團體的家園而努力?

這次八八水災重創南台灣,原本就有南北對立的台灣社會,在這次水災從救援到災後重建,政府的角色和功能都顯得相當有限,甚至導致內閣重組,閣揆離去。

但重建的工程,並沒有因為新的內閣而有所改變,還是延續著劉揆的政策,以民間和企業為災後重建的基樑;包括學校的認養和災民的家園重建。尤其以後者,家園重建引起社會諸多的討論。

首先,政府的角色和功能在家園重建的過程,幾乎就是僅能扮演土地掮客,提供一些土地讓有意加入重建工程的慈善團體和企業選擇。這樣的選擇,就變成客戶導向,客戶也就是參與重建的慈善團體和企業喜歡什麼菜色,政府就提供什麼菜色。

但要吃飯的是災民,而不是慈善團體或企業;眼前的菜色,是他們要的菜嗎?還是因為飢不擇食,被迫的選擇。以安置為例,有些被安置在佛教寺廟的災民,對於吃素茹齋,本來就不是他們的習性;加上晚上睡覺前是要對著佛祖說「阿密陀佛」,還是要向上帝禱告「阿門」。

二00九年九月十二日,台灣首富和慈濟基金會聯袂向這次水災受創最嚴重的小林居民說明家園重建。會中,不但有提及家屋的選擇,有機農業的栽種和小型加工廠,以及災民往後的就養和就醫(座談內容請閱讀「鴻海企業與小林受災戶座談記錄」)。

看來這套餐應是不錯的組合,除了原本慈濟的善款和善心,現在又有台灣首富的金援和災民就業、產業經營的加持,而且未來還有二十一世紀基金會的規劃。而二十一世紀基金會的董事長就是當今政壇大阿哥朱立倫的岳父大人。

這樣的卡司,包括水災中最搶眼的小林可說最強、最完美的夢幻組合。

但問題就在,災後重建的責任是政府?還是民間慈善團體或企業?而災後重建家園的主體是災民?還是慈善團體或企業?

從災後到現在,我們看不到政府的主導能耐和意願,幾乎就是完全卸責給民間企業和慈善團體。

而民間企業和慈善團體,也就像企業的企畫案宣稱未來將會是國際級的災後重建示範區。

就災後重建的需求,看到這些,心裡真是五味雜陳。

小小的災民,要變成未來重建示範區的樣板戶?是要為我的家園重建,還是要為企業或慈善團體的家園而努力?此時為何而建?到底是誰的家園要重建?

如果台糖的土地可以撥用,那林務局的林班地也應可以考慮,為何只有單一方案可選擇?

房子的選擇一定要用建商式的坪數來劃分?可不可以以總興建坪數來讓災民自己討論生活方式和聚落的原本生活圈。

而整個重建主體性,幾乎就變成企業和慈善團體的表演舞台,災民儼然成了建商專案的客戶。

而政府也僅提供一些土地,就將這些災民BOT給參與重建的企業或慈善團體。如果這個模式成了台灣未來面對災難的典範時,我們不禁要喟嘆「我們還需要政府嗎」?

當災民最需要一個家的感覺和家的溫暖時,原本是負起責任的大家長,所謂的總統、縣長(選舉時,這些人不都是要為人民服務的),竟然兩手一攤、翹起二郎腿說:台灣首富和慈濟就是你們的未來。

說起台灣首富和慈濟,如果真得要膚慰大地,為何不認養更需要的山林復育?還是原本有些企業就是以污染土地、環境才能賺錢,而此時就是拿些污染錢來漂白的。當然不希望以小人之心度君子之腹,但我們真的希望不要消費災民,更不願看到家園重建只是企業或慈善團體的一次性消費。

我們欣然看到台灣首富提倡有機農業,但更期待有機農業不是為了災後重建,而是能廣及台灣甚至是該企業在世界的角落。

金剛經有句偈言「若以色求我,以音聲求我,是人行邪道,不能見如來。」在這重建過程中,如只為災後重建而重建,而不見般若,就枉費上天要讓台灣重生的機會。

而企業的社會責任,絕不是短暫性的消費或是企業的漂白,更重要的是確保自己的企業沒有帶來環境污染與破壞,不會造成氣候暖化,同時願意以員工及眾人共同累積的利益,持續關注回饋社會。

當然政府該負起的責任,絕對不能BOT給社會。

(本文為「綠色陣線」執行長)

延伸閱讀:

鴻海企業與小林受災戶座談記錄

永久屋計畫系列(1)以慈善團體為主導的永久屋計畫

永久屋計畫系列(1)以慈善團體為主導的永久屋計畫

行政院於9月6日公布,將由慈濟與鴻海在高雄縣杉林的月眉農場興建組合屋,還有其他的永久屋興建計畫正在進行中。在國土規劃尚未提出,重建綱要計畫預計的調查尚未完成,部落安全鑑定報告尚未出爐的情況下…

0908補記:

作者撰寫之「永久屋計畫系列2-瑪家農場與屏東部落的難題」已經刊出,請點選這裡閱讀。

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編按:

行政院於9月6日公布,將由慈濟與鴻海在高雄縣杉林的月眉農場興建組合屋,還有其他的永久屋興建計畫正在進行中。

在國土規劃尚未提出,重建綱要計畫預計的調查尚未完成,部落安全鑑定報告尚未出爐的情況下,政府卻將重建的主軸定調在「配合慈善團體快速的興建永久屋」,但是關於永久屋的所有權取得,舊有家園的產權,以及原居住山林是否維護保育等內容,似乎都沒有清楚的答案。

下文為公民記者Summer,針對永久屋計畫進行的的整理與訪調,首篇整理行政院以慈善團體為主導的永久屋計畫進行模式,我們期待能聽到更多來自現場的聲音,也請大家持續關注,確保重建能夠在尊重居民的前提下進行。

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行政院長劉兆玄(右)6日舉行記者會,說明災區大愛村永久屋計畫,向鴻海董事長郭台銘(左)、慈濟慈善基金會副總執行長林碧玉(中)表達感謝。中央社記者鄭傑文攝 98年9月6日(圖文來源:中央社)

一、行政院定調:以慈善團體主導,政府配合的永久屋興建

行政院院長劉兆玄在八月底宣佈,災後重建以「永久屋為主、組合屋為輔」政策之後,9月初終於宣佈三大項永久屋計畫,都是以受災原住民部落遷村案為主。被主流媒體忽略的重點是,劉閣揆強調這是永久屋的興建是以慈善團體來扮演主導角色,整合災民、政府和企業三方的平台。

劉兆玄對永久屋的行政操作,真是極大的轉變,值得好好思考和討論。

這是劉兆玄多次政策宣導時,不斷強調的新嘗試,他也不斷強調,這是搭建一個永久屋平台。

所謂「平台」,就是政府先敲定可行的土地之後,找慈善團體來主導受災部落的遷村重建工作,以慈善團體作為主體,慈善團體要做三項工作,一是要負責協調災民、二是引入企業認養工作,三是對應中央和地方政府的行政窗口。政府的角色是:就在幕後擔任推手,掃除行政障礙,以最快速度進行重建。

慈善團體縣政府 選擇地段 部落 計畫
慈濟 鴻海+高雄縣政府 杉林國中台糖月眉農場 民族村 58公頃可建800-1000戶分期、分區興建
世界展望會+屏東縣政府 瑪家農場 好茶部落大社(達瓦蘭部落) 93.4公頃
紅十字會 五里埔 小林村 9月23日公告,10月底可取得用地。災民原居地或遷居地的土地鑑定問題,將由經建會作最後的鑑定,最慢在3個禮拜內結果就會出爐。

表格:三大永久屋計畫。資料來源:行政院、新聞局、中央社

二、值得思考的點是:

1. 政府應該採取以受災部落為主體的模式。

行政院選擇以慈善團體為主導,這是考量到慈善團體的高效率,也希望借用慈善團體手中掌握資源,行事客觀公正,因此認定慈善團體能夠協調災民、掃平行政障礙、引入企業。這卻忽略掉受災部落為主體的可能性。

政府應該要增加以受災部落為主體的行政模式,這是讓受災部落透過部落會議、成立自救會等機制,凝聚重建共識,以部落需求、部落文化、部落思維為出發 點,並且得到政府充分的國土規劃、土地安全鑑定、交通恢復情況等充份資訊,再決定遷村或不遷村的選項,決定遷村土地地塊。同時,也以受災部落為主體,去引 入慈善團體協助、去引入企業資源,中央和地方政府同樣可以在背後協助部落主體,掃平政策障礙。

因此,行政院有必要宣示以受災部落為主導的重建平台,有必要多加鼓勵和宣示,給受災部落加油打氣,鼓勵他們自己趕快站起來,共同凝聚部落共識,邁向 重建之路。行政院僅片面宣導和推動這三大永久屋計畫,會讓許多受災部落很惶恐,擔憂自行主導,難以得到官方行政奧援、難以引入企業和慈善團體資源。

2. 政府不能缺席,不能只躲在幕後

三大永久屋計畫,果真的是讓慈善團體主導嗎?實際上,以三個永久屋計畫的前提是,中央政府拿出土地,在既有土地的規劃和安排之下,地方政府以中介資訊的姿態,讓慈善團體出面去找受災部落溝通和協調。

然而,災民當前遇到的問題卻只有中央政府和地方政府能夠回答,都牽涉到政策和公權力的執行。受災部落的疑慮是:對政策資訊掌握不清楚,缺乏國土規畫、安全鑑定等行政資訊,質疑跳過安置、反對永久屋只能繼承而不能持有,害怕是永久屋和原鄉土地二選一。

這些都是中央政府和地方政府應該挺身而出,做出政策決定,以及透過公共資源應進行的國土規劃等行政作為。

目前在這個平台計畫,部分地方政府偷懶懈怠,慈善團體積極挺身出面,慈善團體淪為政策執行者,災民得不到中央和地方政府的政策解決和說明,陷入無所 適從、資訊焦慮的狀態,慈善團體其實也無法去「說明」或「釐清」目前混亂的永久屋法律和政策(請看系列二),甚至無法站在災民立場,去挑戰政策的不合理 性,反而成為災民莫大壓力。

這是慈善團體必須要謹慎的地方,慈善團體必須要反應災民對政策的看法,要求中央和地方政府不能迴避,出面解決政策的問題。

3. 慈善團體應跟災民站在一起,而不是跟地方政府

興建永久屋的計畫,慈善團體要明確認知到,這是跟受災部落一起重建,合作的對象不是地方政府,應該是站在受災部落的立場,去協調政府、去引入企業和外界的資源。

慈善團體不應該是站在中央和地方政府的行政立場,去貫徹施政的政策,更不應該是直接拿出慈善團體自己構想的建築規劃書版本,直接要遷入的部落,接受其計畫書。必須要讓部落逐漸凝聚共識,之後共同參與規劃。

以永久屋計畫為例,其實許多部落都是八八水災災變,首次面臨到遷村議題,目前部落都還身心尚未安頓,對重建和未來惶惶未知,亟欲知道舊有部落土地和山林的情況,無法直接跳入永久屋的計畫案。有必要加以尊重,協助其先進行安置,而不能著急著要說服部落接受永久屋計畫。

4. 以部落為主體的模式,其實法律依據,卻沒有被落實到行政裡面。

莫拉克颱風災後重建條例,是強調原住民災區要以原住民基本法規定辦理,不能忽略掉以原住民為主體的思維。引述原住民基本法的相關條文,包括:

第 14 條 政府應依原住民族意願及環境資源特性,策訂原住民族經濟政策,並輔導自然資源之保育及利用,發展其經濟產業。

第 20 條 政府承認原住民族土地及自然資源權利。

政府為辦理原住民族土地之調查及處理,應設置原住民族土地調查及處理委員會;其組織及相關事務,另以法律定之。

原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項,另以法律定之。

第 21 條 政府或私人於原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮詢並取得原住民族同意或參與,原住民得分享相關利益。

政府或法令限制原住民族利用原住民族之土地及自然資源時,應與原住民族或原住民諮商,並取得其同意。前二項營利所得,應提撥一定比例納入原住民族綜合發展基金,作為回饋或補償經費。

第 23 條 政府應尊重原住民族選擇生活方式、習俗、服飾、社會經濟組織型態、資源利用方式、土地擁有利用與管理模式之權利。

5. 跳過安置過程的永久屋計畫,真的可行嗎?

三大永久屋計畫就要馬上啟動,行政院已宣示將在兩到三週之內,進行土地徵收和變更程序。然而,除了好茶部落早在七月底作好遷村具體計畫和準備,其他部落幾乎都是初逢災變,還在身心不安的階段,政策資訊不清。

最上位的國土保育計畫,原鄉的安全鑑定計畫尚未出爐,部落對重建遷村的討論尚未展開,更談不上有任何重建的想像。跳過安置程序,就馬上要部落開始進入永久屋計畫,真的可行嗎?

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附錄:行政院長劉兆玄針對永久屋興建的政策宣示影片與資料

(1)閣揆劉兆玄宣布0828:重建的大案子定案,會趕緊做出政府+慈善團體+企業界的組合,災民會有重要的發言權。

http://www.youtube.com/watch?v=L5Cwv1-fozc

980828-劉院長主持災後重建推動委員會第二次會議記者會2009/8/23

新聞內容摘要:

這次開會的重點是民間參與重建構想,重建委員會要提出四大方案,一是經建會要提出國土保育和區域計劃,這是上位計畫。第二是基礎建設的重建計畫,要由交通部和經濟部來提出。第三是家園重建,第四是產業重建,這兩項民間參予有極大的可能和必要性,因為民間團體都有很高的意願。家園重建計劃是對政府拿出土地,地上讓民間團體和公益機構來興建永久屋或組合屋。

產業計畫怎麼加入?重建工作不是只有組合屋或永久屋,生活和生計、文化保存的問題,比過去更安全、更有特色的環境,才是重建目的。

發動企業界來做,捐很多善款的企業界,用他們已經捐的錢,請他們再認養,捐出企業的能量和創意,把錢發揮得更好。讓企業餐與使用這筆錢,加入家園重建和產業重建。

重建是政府+公益團體+企業界的組合,組合已經成為複雜,一些大案子定案,就會開始組成這些組合,當然,災民的參予是必然的,災民會有很重要的發言權,推動家園重建和產業重建,更有多樣性,更符合災民需求。

(2)閣揆劉兆玄0905:說明山杉林國中月眉農場永久屋計畫(2009/9/5)

http://www.youtube.com/watch?v=EsbPZwoyZxI

新聞內容摘要:

規劃最成熟的是在杉林國中台糖月眉農場,土地有58公頃,規劃中有800-1000戶,還有足夠的空間在附近發展產業。要發展成一個平台,裡面有好幾個界面,一是興建者慈濟,慈濟有完整的規劃。二是後來要進來,做產業或教育或高科技服務提供的是鴻海,鴻海有自己的規劃。政府在後面,協助他們突破法令規章,窒礙難行。

災民意見是主要因素。

將來在農業的發展當中,台糖,不只是土地提供者,也可以做為參與者。

這個計畫非常樂觀,也有初步往下推動的雛形,可以有完全不一樣的景象、完全不一樣的理念,讓住進來的朋友有完全不一樣的未來。

(3)閣揆劉兆玄0905:說明世展會瑪家農場永久屋、紅十字會五里埔永久屋計畫(2009/9/5)

http://www.youtube.com/watch?v=5dvpYvyz1Cw

新聞內容摘要:

紅十字會負責五里埔永久屋計畫,這是小林村遷村案。世界展望會要做瑪家農場永久屋計畫,目前已確定遷入的是好茶部落和達瓦蘭部落,接下來的工作是參加企業就其專長,全力配合。

我做了決定,要建立兩個平台,分別由紅十字會、展望會負責來召集這兩個平台,他們接下來有三個工作,一是繼續跟災民和部落溝通,二是會後跟相關有興趣的產業來協商,看他們怎麼加入,做遷建後的認養工作,三是繼續要跟中央和地方的行政窗口溝通,要確定以最快的程序,突破所有行政瓶頸。

三個計畫加在一起,企業對興建好之後,災民後續的生活、生計、教育、就學、就業等,都能做出貢獻。政府完全是在幕後,推動協調解決行政上的問題。這是新的嘗試,根據我的經驗,會做出很不一樣的成果。

(4)劉揆0829:災民安置將以永久屋為主、組合屋為輔 (行政院新聞稿2009/8/29)

行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會今(29)日於高雄旗山八軍團召開第5次災後重建工作小組會議,行政院長劉兆玄表示,現在採取的災民安置策略將以「永久屋為主、組合屋為輔」。

劉院長強調,救災要快,重建要細,但對於臨時安置的災民也要讓他們在比較舒適及安全的地方, 如果決定遷村,也希望將災民安置到永久屋,對於有特殊需要的地區,組合屋也可以繼續進行,將正在興建的組合屋繼續完工。未來若有新組合屋的需求,必須向地方重建委員會報准,並轉知中央重建委員會後方能建造。劉院長進一步解釋,若只從供應面不考慮到需求面,每個熱心的公益團體都有興建數千戶的能量,如果未加協調,屆時會發生組合屋過多但無人居住的問題。

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